基层数字治理能力的损耗与重建——基于“技术—组织”互构视角的分析
曾腾冲 中南财经政法大学法学院博士研究生
一、问题的提出与研究进路
2021年，中共中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，要求“加强基层智慧治理能力建设”“提高基层治理数字化智能化水平”。这充分表明，提升基层数字治理能力是基层治理能力现代化建设的重要内容。基层数字治理能力作为一种“综合能力”，是基层治理主体依托数字技术提升基层社会治理效能的能力。在共建共治共享的社会治理格局下，对于不同的治理主体来说，基层数字治理能力具有不同的内涵：对于政府而言，基层数字治理能力主要体现为利用数字技术提升公共服务效率、优化决策过程、加强监督管理、增强政策执行力的能力；对于村社组织而言，数字治理能力主要表现为利用数字技术提升服务质量、提高自治水平、增强村社共同体凝聚力的能力；对于群众而言，数字治理能力主要呈现为通过数字渠道参与基层治理事务、获取服务、表达诉求的能力。但在基层治理的数字化转型中，数字形式主义、数字负担、数字悬浮等数字治理问题广泛存在，数字技术不仅未能有效赋能基层治理，反而造成了治理能力的严重损耗，进而制约了基层治理体系和治理能力现代化建设的整体效度。因此，亟须关注基层数字治理能力损耗问题，通过重建基层数字治理能力来推动基层治理能力现代化建设。
目前学界主要从细分场景的案例出发，对各种基层数字治理问题进行微观分析，并遵循“表现形式—形成机理—治理策略”的分析路径。表现形式方面，大量的研究对数字形式主义、数字负担和数字悬浮等数字治理问题进行了细致描述，比如数字形式主义是指“数字技术与基层治理体系未能有效融合产生的形式主义问题”，数字负担是指用于赋能的技术发生价值异化而产生的“技术增负效应”。形成机理和治理策略方面，研究者从多个层面作了分析和探讨。在数字技术层面，认为平台“分散和重复建设”是造成数字资源浪费、生成数字负担的主要原因，建议设立统一的数据管理平台，并“提升信息系统的操作简易性”，以提高数字技术平台的使用效能。在科层组织层面，压力型体制被视为造成基层数字形式主义的体制因素，其中条块间权责失衡是根源，所以建议“推进数字治理技术执行体制改革”。在行动者层面，研究指出，行动者目标与激励机制密切相关，为了获取物质激励和晋升资格，基层干部会“选择自我加压的方式来应对负担，通过高质量地完成任务向领导发送绩效能力信号”，而当目标与激励不一致时，便会采取形式上的行动来应对上级的要求，而不是真正解决问题，数字形式主义由此滋生，故建议重视激励设计，减少因利益不一致而导致的执行扭曲现象。
现有的研究在微观层面对各种基层数字治理问题作了细致探讨，但仍存在以下不足：第一，未能洞察到不同数字治理问题之间的共性，缺乏从基层数字治理能力损耗层面进行的一般性分析，导致对问题根源的挖掘不够深入；第二，侧重于从村社层面出发，对政府、群众等其他治理主体所面临的数字治理困境关注不足；第三，分析较为零散，缺乏系统性的分析框架，不利于从整体上把握基层数字治理问题的全貌以及内在逻辑，因而限制了对问题深层次原因的理解，难以给问题的解决提供完整的指导。基层数字治理是数字技术嵌入基层治理的过程，实质上是数字技术与基层治理组织之间的互构，因此，本文尝试从“技术—组织”互构视角出发，将技术、组织、行动者三个因素统一到同一个理论分析框架下，深入分析基层数字治理能力的损耗机理，并在此基础上提出基层数字治理能力的重建方案。“技术—组织”互构论产生于技术决定论、组织决定论之后，该理论主张：第一，技术的可互构性源于技术的实践特质，即辅助性和外源定制性，其使得技术可以被组织和行动者掌握运用；第二，组织的结构特性会影响技术的嵌入效果，而技术也会要求组织进行自我调适以形成其运行所需的组织结构；第三，技术与组织的互构过程还会受到行动者、社会环境等多重因素的影响，其中行动者是互构的关键。
从“技术—组织”互构视角来看，基层数字治理能力的损耗包含三个方面：首先，当下中国选择通过数字技术来推动基层治理，是一个主动选择的问题，增强基层治理主体的治理能力、提升基层治理的效能等组织目标是推动基层数字治理的主要动力。这说明数字技术是工具性存在。如果技术成为目的，强加于基层治理主体，便会使基层数字治理能力出现技术损耗。其次，基层治理组织在主动选择数字技术的同时，也需要进行组织调适。如果数字技术的结构刚性（如数据整合、信息协同）与组织结构的特性（如条块体制）之间存在矛盾，便会引发互构障碍，使基层数字治理能力发生组织损耗。最后，数字技术与基层治理组织的互构过程涉及技术的提供者、代理者和使用者等多方行动主体，这些主体是互构的关键。如果主体的数字理性和数字能力存在局限，基层数字治理能力便会发生行动损耗。目前基层数字治理能力损耗是由未准确把握数字技术实践特质而产生的技术损耗、科层组织内的条块矛盾引发的组织损耗和行动者的局限性所致的行动损耗三者共同作用的结果，所以应从技术、组织和行动者三个维度重建基层数字治理能力。这一研究进路不仅有助于系统地揭示基层数字治理能力损耗的深层机理，还可为基层数字治理能力的重建提供理论指引。
二、基层数字治理能力的损耗
从“技术—组织”互构视角看，基层数字治理能力的损耗是技术损耗、组织损耗和行动损耗共同作用的结果。具体而言，技术损耗表现为未能准确把握数字技术的“辅助性”和“外源定制性”特质，引发了数字依赖和数治脱节问题；组织损耗乃是科层体制中的“条块矛盾”导致了数据孤岛和信息不对称问题；行动损耗则是治理主体的理性局限和能力局限造成了数字治理鸿沟、数字资源错配和数字赋能失效。
（一）基层数字治理能力的技术损耗
在治理能力转向数字治理能力的过程中，数字技术是关键变量。但实践表明，将数字技术运用于基层治理，既有赋能的积极一面，也有减能、负能的消极一面，关键在于治理主体如何运用数字技术。“技术—组织”互构论提出，技术存在固有的实践特质，即辅助性和外源定制性，治理主体准确把握技术的实践特质是技术与组织互构、充分发挥技术积极作用的前提。对于数字减能、负能而言，正是治理主体在基层数字治理中忽视了数字技术的实践特质，因而出现了数字依赖和数治脱节问题。
1.技术辅助性地位的僭越：数字依赖
数字治理是现代化数字技术应用于现有的治理体系和治理实践以提升治理能力和治理效能的新型治理模式。在数字治理中，“治理”是方式和手段，其目标是实现社会的有效组织和运行；“数字”的定位是工具，其功能和作用在于“辅助”治理。“治理”作为人的活动，一方面其目标包含着人的价值追求（即善治），另一方面其过程强调发挥“人的主体性、创造力”。因此，在基层数字治理中，人居于主体地位，数字技术则作为工具，辅助人达至善治目标，而不能以数字技术取代人、控制人。
但在实践中，数字技术因其透明性和回应性、敏捷性和精细化等优势，俘获了基层治理中管理者的注意力，引发了数字依赖问题，导致数字技术的功能定位从辅助基层治理变成了主导基层治理，僭越了人在基层治理中的主体性地位，因而导致基层数字治理能力的严重损耗。具体表现为：其一，政府层面的决策依赖。政府管理者过度依赖数字技术进行治理决策，技术的工具理性容易替代治理的实质理性，忽视治理中的价值需求。数字技术并不是万能的，基层社会、治理事务的复杂性“难以被数字技术完全、精准地量化”，因此，政府片面基于数字技术而作出的决策往往并不合理、准确。其二，村社组织的被动执行。数字技术的功用在基层治理一线从建议和指导异化为监督和命令，基层干部必须服从和执行数字技术发出的命令，这不仅抑制了基层干部在治理中的能动性和积极性，也限制了基层治理的灵活性和创新性，导致基层干部被束缚在泛滥的数字技术和平台之中，难以顾及治理实务，无暇开展群众工作。例如，东部沿海W市建立市县乡村四级数字化网格平台后，村干部、网格员的主要工作变成了在平台上处理指令、回复消息、填报数据，且数字化任务不断加重，村干部、网格员不得不疲于应付系统派发的任务，由此滋生形式主义。其三，群众层面的“非网不治”。群众参与社区或村庄事务以及获取服务、表达诉求的方式和渠道逐步向线上转移，且呈现单一化趋势。但当前我国数字弱势群体庞大，这部分人缺乏相应的数字参与能力，因而在基层数字治理中被边缘化。
2.技术外源定制性的缺失：数治脱节
外源定制性是信息技术具有互构性从而能与组织进行互构的关键特质，它是指技术使用组织所用的技术来自另一个组织（即技术开发组织）的供应，但技术开发组织应在技术刚性的最大范围内满足技术使用组织的定制要求；同时，技术开发组织还要为技术使用组织提供必要的技术培训、后续维护和升级改造等支持，以保证技术的正常运行。基层治理有其普遍性，也有其特殊性。特殊性要求基层数字治理必须考虑地方的实际和需求。因此，应从地方治理的实际和需求出发，精准定制数字技术，并根据治理实践的变化不断调整技术，从而实现数字技术与基层治理的有效融合。
但在当前的基层数字治理实践中，一些地方政府盲目移植先发地区的数字治理技术和经验，忽视了本地基层治理的实际需要，导致技术供给与治理需求不匹配，并且后续缺乏必要的技术调适和升级改造，出现了技术开发与技术运营相脱嵌的问题，最终使得数字技术与基层治理相脱节，造成基层数字治理能力的损耗。具体表现为：在政府层面，尽管已建立起高标准的大平台和精细化的子平台，但是由于平台脱离基层实际需要而呈现“悬浮化”状态，造成了数字治理资源的浪费；在村社层面，尽管社区和村庄是基层数字治理的一线，但是在数字技术的定制和引入过程中，村社缺少话语权，往往是“被数字化”的，所以数字技术往往并不能很好地回应基层干部的实际治理需求，无法助力他们开展基层治理；在群众层面，群众在自上而下推广的数字技术中同样存在着失语问题，这使得数字技术无法有效回应群众需求，难以有效助力群众表达诉求、参与治理。例如，W市Y村为响应上级“智慧乡村”建设要求，斥资引入了一套乡村治理综合平台，尽管该平台功能丰富，包含民宿管理、乡村旅游预约等许多模块，但Y村并无民宿和乡村旅游产业，平台中诸多“高大上”的功能完全闲置，而村庄急需的安全生产监管、交通安全监控等功能却告缺失，因此，部分村干部和村民反映平台不接地气、用不上，该平台最终沦为应付上级检查的摆设。
（二）基层数字治理能力的组织损耗
数字治理是基于数据的治理，而信息技术的结构刚性便在于数据整合、信息协同，这也是技术对组织提出的结构调适要求。但在数字政府建设以及政府进行的数字化社会治理中，政府组织内部的“条块矛盾”阻碍了数据整合、信息协同。一方面，“条条”层面的职能分割导致部门壁垒，引发数据孤岛问题；另一方面，“块块”层面的层级阻隔导致信息不对称。数据孤岛和信息不对称问题严重影响了数据的利用效率和治理决策的科学性，导致基层数字治理能力严重损耗、治理效能严重衰减。
1.“条条”层面的职能分割：数据孤岛
“条”的划分是以职能为依据，在同一级行政体系中表现为政府的不同职能部门，具有“专业化程度高，分工明确”的优点，但也可能因为职能分割而产生部门利益，引发“部门壁垒”。基层治理作为一项复杂的系统工程，涉及基层社会的方方面面，所以对于政府来说，基层治理并不是单一职能部门的工作，它需要多个职能部门协同、合作，实现部门之间的信息共享和资源互通。然而，科层组织内部的职能分割所产生的部门壁垒问题普遍存在，导致部门之间数据相互独立。在主观上，职能分割导致部门利益的存在，部分职能部门不愿将本部门的数据共享给别的部门；在客观上，不同部门对数据的定义不同、处理系统不同，使得部门间的系统兼容、数据互通存在技术性障碍。因此，各部门的数据犹如孤岛般存在，相互孤立，导致了合作困境。本文将这种现象称为数据孤岛。
数据孤岛会造成基层数字治理能力的损耗和治理效能的降低，具体表现为：其一，在政府层面，各职能部门只能依靠本部门的数字技术系统和信息数据来处理复杂的治理事务，其行动很可能面临信息数据匮乏的问题。并且，随着职能分割的深化，部门壁垒日益坚固，“信息阻滞和资源分割的加剧”使得“体制无法形成合力”，由此导致政府的数字治理能力在整体上被弱化。其二，在村社层面，政府各职能部门分别建立了各自的数字技术系统，并分别从各自条线上向村社采集信息数据，便形成了“上面千条线，下面一根针”的局面，导致村社面临平台泛滥和重复填报信息的困境。在数据孤岛背景下，广泛的“技术进基层”成为必然趋势，但“数字化非但没有提高工作效率，反而增加了工作负担”。例如，近年来，我国中部地区X市积极推进数字政府建设，前期聚焦于人员信息、房屋信息采集和匹配工作。在此实践中，村级组织面临着严重的信息重复报送困境。一年内，X市L村的村干部多次向派出所、自规所、镇综治中心等不同部门重复填报本村人员信息和房屋信息。各次的信息大同小异，却需要通过不同部门的不同平台填报，导致村干部大量精力和时间耗费在重复劳动上，影响了工作效率和积极性。其三，在群众层面，数字政务系统的日益增多并不意味着群众表达渠道和参与渠道的增加，反因平台、系统的碎片化而让群众无所适从，给群众获取服务、表达诉求、参与治理带来诸多不便。
2.“块块”层面的层级阻隔：信息不对称
“块”是从纵向上将组织划分为不同的层级，在行政体系中表现为由诸多职能部门组合而成的各个层级政府，上级政府与下级政府之间就是典型的“块块”关系。这种“块块”层级制的一个显著特征为：无论是自上而下发布信息，还是自下而上传递信息，都是逐级传递，一般不会出现越级传递的情况。因此，“块”（即政府）层级越高，与基层的距离就越远，不仅空间距离拉大，而且信息获取距离也拉大。上级对基层信息的掌握依赖于下级向上传递的信息，而负责传递的中间层级越多，信息就越可能失去时效性，甚至“真实性大打折扣”。
此外，上下级政府之间“委托—代理”关系中目标执行偏差的应对也会导致上下级政府之间出现信息不对称。根据“控制权”理论和“行政发包制”模型，中央政府（或上级政府）、中间政府和基层政府（或下级政府）可以划分为委托方、管理方和代理方。为了保证委托方目标的实现，会出现许多目标执行偏差应对行为，比如：管理方淡化、包庇代理方的目标执行问题；管理方和代理方在执行过程中变通执行目标；管理方和代理方共谋掩盖目标执行问题，以向委托方展现“目标如期实现”。尽管数字技术为上级政府更加精准地获取基层信息提供了技术支持，但目前信息传递仍然遵循严明的层级制，在信息传递过程中，下级为了保证上级目标的“实现”，仍然会对信息进行筛选、加工，导致原始信息、真实信息被层级所阻隔。
在数字技术加持下，上级政府为了打破信息不对称状态，便要求下级政府、基层政府不断地在系统中上报数据、填写台账，试图利用数字技术手段增强基层一线治理事务的可视性，而这恰恰造成了基层数字治理能力的损耗。一方面，在我国统计体系中，层级越往下，工作人员越少，基层信息的采集、数据和台账的上报大多由基层政府的一线工作人员、村社的干部和网格员等人员完成，随着信息数据统计填报任务的日益增多，基层普遍面临事多人少的困境，所以如前所述，数字技术的应用“非但没有提高工作效率，反而增加了工作负担”。另一方面，日益繁重的数字任务催生了基层的应对策略，如选择性上报数据，甚至数据造假，由此带来的结果就是上级政府所获取的信息数据失真，上级政府掌握的信息与基层治理一线的信息不对称，导致政府作出的治理决策脱离治理实际。例如，在W市Y村，根据镇级网格管理中心要求，村级网格员需在平台每日上报十条风险事务，网格员为了完成考核指标，有时不得不“制造”小事上传至平台，导致市级平台难以明辨网格员所报事务的真假、大小、轻重缓急，因而不能对基层网格化管理作出正确决策。
（三）基层数字治理能力的行动损耗
技术与组织的互动效果会深受行动者行动影响。基层数字治理的背后，实际上涉及技术提供者、技术代理者和技术使用者三类主体的行动。技术提供者是开发和提供数字技术的科技公司，技术代理者是指推广数字技术的上级政府，技术使用者则是基层治理一线的治理主体，包括基层政府的工作人员和村社的干部、网格员、群众。但因技术提供者受到工具理性支配、技术代理者存在“有限数字理性”问题、许多技术使用者数字能力较弱，所以数字技术融入基层治理的效果并不理想。
1.技术提供者的工具理性：数字治理鸿沟
在基层数字治理中，技术的外源性特征使得作为技术使用者的治理主体对技术提供者具有一定的依赖性。科技公司作为技术提供者，其经济行动源于市场机制中的“经济理性”，即“以追求自身效用最大化为根本目标”，本质上是韦伯所言的“工具理性”，追求效率而不涉及“价值判准”。在工具理性支配下，科技公司提供的技术产品主要面向城市、青年人群和中高收入职业群体，忽视了边缘地区和弱势人群，这导致城乡之间、青年人与老年人之间、中高收入职业群体与低收入职业群体之间的数字鸿沟不断加剧。中央网信办发布的《全民数字素养与技能发展水平调查报告（2024）》显示：城镇18—69岁成年居民数字素养与技能为初级及以上的占比65.92%，比农村居民高出15.35个百分点；60—69岁人群初级及以上水平的占比仅为36.22%，显著低于18—29岁人群（占比75.76%）、30—39岁人群（占比69.90%）、40—49岁人群（占比61.70%）、50—59岁人群（占比53.16%）；农、林、牧、渔业生产及辅助人员初级及以上水平占比59.73%，比全国就业人员总体水平低8.12个百分点。
在基层治理层面，由于城乡之间、群体之间以及代际的数字技术供给不平等，数字鸿沟会进一步表现为数字治理鸿沟。一方面，城市社区因其较好的经济基础和数字基础设施，率先与科技公司合作，开发和应用先进的数字治理技术。而乡镇村庄经济基础薄弱、数字基础设施不足，不具备强大的数字消费能力，科技公司往往不会专门为乡村开发适应其治理生态的技术产品，提供给乡村的数字技术产品往往是城市社区早期迭代的数字技术产品。因此，城市社区与乡镇村庄在基层数字治理中往往使用着不同代、不同层次的数字技术。这种技术层面上的鸿沟不仅阻碍了城乡信息数据的统一接入及平台协同，抑制了地方整体数字治理能力，还因以城市社区为标准来生产的数字技术难以覆盖复杂的乡村治理生态而抑制了乡村社会的数字治理能力，由此进一步加剧了城乡之间的数字治理鸿沟。另一方面，科技公司以青年人和中高收入职业群体为目标用户来开发和供给数字治理平台和政务软件，而缺乏适老化、适弱化改造，导致老中青之间以及精英、中产与大众之间的数字鸿沟进一步引发了数字治理鸿沟。例如，X市开发了“三资”智慧监督管理平台，以便群众监督村务及“三资”情况，但目前主要是年轻人在运用这一平台，许多乡村的老年人并未有效接入和使用该平台，因而并不能借助该平台来行使民主监督权利、参与村庄治理。
2.技术代理者的有限理性：数字资源错配
整体上看，基层治理的数字化转型离不开政府自上而下的推动。政府通过经济支持、政绩激励等手段鼓励基层引入数字治理平台，并通过压力型体制、“数字锦标赛”竞争模式驱动基层使用数字技术，旨在打通政府与基层社会之间信息传递的数字化渠道。在此过程中，上级政府实际上扮演着技术代理者、技术使用者双重角色，即为了使用数字技术而向基层推广数字技术。数字技术作为一种理性工具，其推广效果和使用效能在很大程度上取决于组织中人的行动，尤其是决策者、管理者的行动。
然而，人并不是绝对意义上的“理性人”，而是会受到各种主客观因素制约的，加之数字技术和数字治理本身具有高度复杂性，便决定了人的数字理性的有限性。基于有限的数字理性，政府中的决策者、管理者所作出的数字技术应用决策很可能导致数字技术推广过程中出现数字治理资源错配，进而引发资源配置失灵或低效的问题。具体而言，一是政绩驱动下的短视行为。为了展示治理成效，决策者倾向于在短期内实现数字平台的迅速搭建。但这种做法往往忽视了基层的特殊性，导致平台同质化严重，缺乏针对性和实用性，最终难以实现长期治理目标。二是规划缺失导致资源配置失灵。由于缺乏长远的数字发展规划，基础设施建设和数字能力培育相对滞后，导致数字技术的应用效果大打折扣，无法实现预期的治理目标。三是技术偏好与实际需求错配。决策者、管理者可能因个人偏好或外部压力而选择一些不符合基层实际需求的技术方案，导致数字技术在基层治理中的应用出现“水土不服”问题，难以发挥其应有的治理功能。例如，当前基层治理陷入“创新”热潮，各类“模式”“经验”纷纷涌现，下级政府决策者往往迫切希望通过“治理创新”来彰显政绩。在数字化浪潮中，“为了追赶热点，部分地方政府会用‘数字化建设’来吸引上级领导注意力，以赢得锦标赛。寻求亮点、创新固然没错，但是快餐式的数字化建设极易陷入‘伪数字化陷阱’”，出现数字技术与基层治理实际相脱嵌的问题。
3.技术使用者的有限能力：数字赋能失效
在基层数字治理中，身处治理前沿的技术使用者并非仅仅是被动的信息上传者，而是数字赋能之下的最广泛主体，是数字技术的具体执行者，他们对技术的认识和理解直接影响着数字技术的应用成效。高效的基层数字治理需要一线治理主体具备较高的数字能力和数字素养，能够深度运用数字技术来开展治理活动。
然而，在数字治理中，技术能力适配性呈现出显著的倒金字塔结构，处于治理最前沿的乡镇干部、村干部和网格员普遍存在着年龄偏大、文化水平不高、数字能力较弱的问题，不能适应基层治理的数字化转型，因而陷入上不能传、下不能达的困境。最终，数字技术并不能有效赋能于这些基层治理最前沿主体，反而由于数字技术知识上的壁垒和操作上的难度，使他们的治理能力遭到严重损耗。具体而言，一是基层干部、网格员多数不太熟悉数字技术操作流程，导致他们办事效率低下，时常造成治理任务执行进度的延误，同时，由于他们不能充分利用数字技术进行信息传递，便增加了其他工作人员的工作负担。例如，在X市L村，村委会的7名干部中仅有3人会使用电脑，这3名干部除了完成自己分管的工作，还要协助其他干部完成报表填报等数字化工作，这无形中增加了他们的工作任务。二是在压力型体制下，一线治理主体被迫完成数据的传递，但他们可能无法正确录入和整理数据，也就可能导致信息准确性和数据完整性的欠缺，这种不完整、不准确的信息数据会影响上级政府对基层治理的分析和决策，进而削弱数字治理的可靠性。例如，在W市Y村，50岁的网格员老张负责在网格平台上填报本网格的人口、房屋、矛盾纠纷等信息，但他智能手机操作不熟练，经常在APP中找不到对应的功能选项，上报信息耗时很长，有时为了按时完成上报任务，他不得不简化信息，甚至估算数据。三是一线治理主体的数字安全意识薄弱，容易发生数据泄露的风险，损害基层数字治理的安全性和稳定性。比如，在未进行脱敏的情况下，基层干部把一些包含大量公民信息的名单（如医保未缴费名单、养老保险待遇资格认证名单等）发布到人员情况复杂的微信群中，很可能引发隐私泄露问题。此外，对于同样属于基层治理主体的数字弱势群体而言，其数字参与的缺失会导致数字技术无法有效回应他们的诉求，继而引发“数字不平等”问题。
三、基层数字治理能力的重建
在基层数字治理中，数字技术嵌入基层治理（组织）时出现了技术损耗、组织损耗和行动损耗，因而造成了基层数字治理能力的损耗。对此，本文提出，通过对技术、组织和行动者进行调适来重建基层数字治理能力，从而保障基层治理能力现代化的顺利推进。
（一）技术维度：准确把握技术的实践特质
数字技术作为一种推动基层治理方式转型、提升基层治理能力的重要工具，其两面性特征要求治理主体必须审慎对待数字技术，其关键在于准确把握数字技术的实践特质，以充分发挥数字技术赋能基层治理的积极功用。
1.明确数字技术辅助性定位，强调发挥治理主体能动性，构建“人数协同”的数字治理模式
所谓“人数协同”的数字治理模式，是指将数字技术的精准分析、高效处理能力与人类的智慧决策、灵活应变能力相结合，从而形成优势互补的治理合力。在这种治理模式中，特别强调人是治理的主体、数字技术是辅助性工具，各治理主体通过发挥主观能动性，运用数字技术来实现对社会“高效、精准、智慧、温度和信任”的人性化治理。具体而言：在政府层面，建立数字技术辅助决策与基层调研并行的工作机制。一方面，要依托大数据分析平台，为治理决策提供科学依据；另一方面，要破除对数字技术的过度依赖，重视基层调研，决策者每年都应当用一定时间深入基层社区和乡村进行实地调研，与群众面对面交流，了解群众的困难和需求，同时，设立专门的调研小组，定期对边缘人群（如孤寡老人、残疾人等）进行走访，收集他们的意见和建议，并将这些信息纳入决策考量范围。在村社层面，一方面，要发挥数字技术的指导作用，提高工作效率，并建立数字技术应用反馈机制，鼓励基层工作人员提出改进建议，不断优化数字技术在基层工作中的应用；另一方面，重新制定基层工作人员考核指标体系，降低数字指标在考核中的比重，增加实际治理成效和群众满意度的指标权重。在群众层面，既要继续发展便利化的“一网统管”“一网通办”等数字平台，方便群众参与治理、获取服务和表达诉求，也要避免“非网不治”的倾向，适当保留传统的表达渠道和参与渠道，比如意见箱、热线电话等，以关照数字弱势群体，确保每一位群众都能够在数字时代获得应有的服务和关怀。除此之外，还要防止技术的工具理性超越治理的价值理性，避免陷入“机械治理”的窠臼。为此，需要为“人数协同”的数字治理模式构建一系列科学合理的治理机制，明确数字技术应用的范围、标准和程序，确保数字技术应用的合法性、合理性和有效性，同时有效地防止技术滥用、防范安全风险，全面提升基层数字治理能力。
2.以基层治理需求为导向，精准定制数字技术，确保数字技术契合基层治理实际，以实现数治融合
所谓数治融合，是指在将数字技术引入基层治理的过程中，不仅强调数字技术的先进性，更要考虑基层治理的内在需求，即以技术使用者的需求为导向来定制数字技术，从而使数字技术真正融入基层治理、赋能治理实践。因此，应当承认不同地区、不同基层单位在发展阶段、资源禀赋、治理需求方面的巨大差异，坚持标准化与个性化相结合的数字技术推广原则，在核心流程统一标准的基础上，允许基层根据实际情况在细节上灵活调整，实行差异化的数字治理方案，避免“一刀切”。首先，对基层进行区分，比如东部基层、中部基层与西部基层的区分，社区与村庄的区分，农业主导型村庄与工业主导型村庄的区分等，加强科技公司与基层治理一线主体的合作，把握基层治理一线的特殊性，实现需求端与供应端的精准匹配，从而使数字技术能够契合基层治理一线主体的治理需求。其次，科技公司深化基层调研，准确把握基层的数字能力状况，简化操作流程，提供详细的使用指南和定期的技能培训，从而降低技术门槛，确保数字技术的易用性和可操作性，尽可能包容数字弱势群体，让数字技术成为基层治理的赋能工具，而非一种额外负担。最后，建立健全数字技术运用的反馈机制，技术开发者及时收集基层在数字技术应用过程中发现的问题和提出的建议，不断升级、优化、改进数字技术系统，从而实现技术驱动与治理创新的良性互动。
（二）组织维度：建立组织之间的数字协同机制
在技术与组织互构的过程中，行政科层组织内的条块矛盾引发了数据孤岛和信息不对称问题，导致组织无法达到技术的结构要求，造成了基层数字治理能力的严重损耗。因此，需要对行政科层组织进行调适，通过建立组织之间的数字协同机制来化解基层数字治理中的组织困境。
1.发挥“党政体制”优势，化解条块矛盾，形成数字治理合力
“党政体制所具备的权威性使得它能够调动和协调不同部门资源进行整体性治理”，从而破解科层体制中的条块矛盾问题，形成治理合力，提高治理效率。因此，应当首先从党政体制层面来解决基层数字治理中的组织协同问题。一方面，对于“条条”之间部门阻隔所致的数据孤岛问题，由地方党委出面，组织协调相关职能部门在基层数字治理中协同工作，确保信息数据互通、共享，由此克服单一部门治理信息匮乏问题，从而在整体上提高政府的数字治理能力，同时也避免基层重复填报数据，由此减轻基层工作人员的数字负担，提高工作效率和办事水平。例如，浙江省推行“最多跑一次”改革，在乡镇（街道）党委统筹下成立政务服务中心，将原本分散在不同部门、不同窗口的业务加以整合，相关部门常驻政务服务中心，实现审批数据互联互通、信息互认，实行“一窗受理，集成服务”，让线下办理服务事项的人民群众“最多跑一次”。另一方面，对于“块块”之间层级阻隔所致的信息不对称问题，可由上级党委出面统筹，推动建立跨层级的数字治理指挥机制，或设立专门的数字治理协调机构来负责跨层级的信息数据整合与共享，从而减少信息数据在传递中发生的损耗，并确保上级政策与基层实际情况有效衔接。同时，可借鉴新加坡“智慧国家”建设中建设“覆盖全岛的数据收集、连接和分析基础设施平台”的经验，在党政统筹下加速建成市域、省域乃至全国统一的一体化政务服务平台，构建开放共享的数据资源体系，通过政务应用系统集约化来推动整体协同。
2.建立职能部门常态化合作机制，打破部门阻隔，破除数据孤岛困境
一方面，鉴于数据孤岛的形成是因为职能分割后部门利益的出现使各部门主观上不愿意共享信息数据，可通过建立部门合作的责任机制、工作机制、激励机制、评估和反馈机制来保障部门之间的常态化合作：一是建立部门合作的责任机制，作为“数字政府建设和数字治理的先导条件”而“明确职责体系”，即明确各部门在数字治理中的职责和定位，由地方党委统筹制定详细的部门合作规则，保证各部门在数据收集、数据处理、数据共享等各个环节上能够密切配合，形成合力；二是建立部门合作的工作机制，比如建立定期联席会议制度，加强部门之间的沟通和协调，共同商讨和解决数字治理中遇到的问题，或者设立数字治理专员，专职协调部门之间的数据共享；三是建立部门合作的激励机制，对在合作中表现突出的部门和个人给予荣誉表彰、升职重用，激励各部门积极参与数字治理合作；四是建立部门合作的评估和反馈机制，由地方党委和专业第三方对部门间数字治理合作、部门数据共享等情况进行评估、反馈，确保数字治理合作能够持续、有效地推进。
另一方面，鉴于数据定义不同、系统不兼容是部门之间无法实现数据互通、由此形成数据孤岛的客观原因，可通过统一数据标准和系统标准、培养相关技术人才来为部门之间的数字治理合作提供支撑：一是推动数据标准规范、数字系统标准一体化，使部门之间能够在技术层面进行数据互通和数据整合；二是培养跨部门的复合型技术人才，为应对数字治理合作中的技术问题提供有力的人才支持。
3.建立纵向府际信任机制，打破层级阻隔，消除信息不对称问题
权力不对等导致了纵向府际不信任，并“由此产生了上下级之间的‘位差博弈’及其相应的策略选择”：下级担心上级的决定对自己不利，便会选择性地向上传递信息，由此导致信息不对称，影响上级的数字治理决策；上级则会担心下级不能完全执行目标，因而不断地要求下级上报信息和数据，由此加重了基层的数字负担。因此，建立纵向府际信任机制，消除信息不对称问题，对于提升基层数字治理能力至关重要。一方面，优化考核激励机制，制定合理的容错机制，增强下级对上级的信任。一是考核激励标准要破除“唯数据论”，坚持量化考核与质效考核相结合，重视下级数字治理的实际效果和群众满意度，同时，考核激励程序应保持公正透明，避免对强势部门、强势单位的倾斜照顾，以增强下级对上级的信任；二是制定合理的容错机制，避免“有过必罚”“一票否决”，对基层数字治理中出现的具体问题要具体分析，采取“轻问责，重矫正”的原则，减轻基层工作人员的问责压力，避免他们采取各种目标执行偏差应对策略，从而减少信息数据损耗，同时防止基层工作人员因担心问责而在工作中“躺平”。另一方面，建立问题报告机制，促进上级对下级的信任。问题报告机制是指下级或一线治理主体将基层数字治理中出现的各种问题及时报告给上级，以便上级充分知晓问题并统筹解决问题，防止问题在基层积压。问题报告机制能在一定程度上解决下级政府或基层组织因不敢上报而隐瞒问题的情况。上述双向信任机制的建立有助于打破层级阻隔，消除信息不对称现象，从而提升基层数字治理的整体效能。
（三）行动者维度：注重对主体行动的引导和赋能
在数治理行动中，行动者数字理性和数字能力的局限性是制约技术与组织的互构效果、造成基层数字治理能力损耗的主体性因素。因此，为了优化互构效果、提升基层数字治理效能，需要着重对行动者的行动进行引导和赋能，包括对技术提供者进行价值嵌入、对技术代理者进行理性培育和对技术使用者进行能力提升。
1.价值嵌入：塑造技术提供者的责任担当
在技术提供者的行动范畴内，可通过财政补贴、税收优惠等政策，鼓励科技公司积极承担社会治理责任，引导科技公司树立工具理性与价值理性相统一的市场理念，为社会治理提供更加公正、包容的数字技术。具体路径包括：第一，科技公司应重视乡村地区的数字技术供给，关注乡村地区数字治理的实际需求，开发契合乡村治理生态的数字技术，从而切实提升乡村数字治理能力，弥合城乡之间的数字治理鸿沟；第二，科技公司须秉持“数字包容”理念，坚持技术创新与人文关怀的融合，在追求技术先进性的同时，不应忽视技术的人文温度，而应重视数字技术的适老化、适弱化等包容性设计，开发数字治理的辅助性工具，以便基层工作人员和数字弱势群体跨越技能门槛，从而消除群众层面的数字治理鸿沟，推动社会弱势群体参与基层数字治理。由此，确保数字技术在实现经济效益的同时能够兼顾社会公平正义的价值追求。
2.理性培育：提升技术代理者的决策素养
在技术代理者的行动范畴内，重点在于培育政府决策者的数字理性，引导他们树立科学的数字治理观。首先，可以建立专家咨询论证机制和数字治理评估机制，以弥补政府决策者的数字理性。一是通过组织技术专家和治理专家分析论证数字技术嵌入基层治理的基础、范围和可行性，帮助政府决策者科学决策，以免因误判而脱离实际，过度推广数字技术；二是对数字治理的效果进行定期的评估和反馈，从而及时调整数字治理策略，优化数字治理资源的配置，避免数字治理资源浪费和数字治理能力损耗。其次，可以对政府决策者这一“关键少数”进行数字素养和数字思维的培训，通过数字治理案例分析、模拟演练等方式，提高他们对数字技术复杂性的认识，引导他们树立科学的数字治理观，避免数字偏好和数字迷信，从而实现科学、理性的决策。最后，可以组织开展基层数字治理试点，在具有区域代表性的地点先行实施数字治理，通过小范围实践来暴露问题，避免因盲目大规模推广数字治理而引发风险。通过试点，使政府决策者充分认识到基层数字治理的成本、优点、不足和风险及其应对方案，从而在准备充分的前提下逐步推进基层数字治理。由此，通过系统性培育，提升政府决策者的数字理性，确保他们在数字治理中发挥科学引领作用。
3.能力提升：提高技术使用者的数字能力
在技术使用者的行动范畴内，开展基层数字治理能力提升计划，通过赋能提高一线治理主体的数字治理意愿和能力，促进一线治理主体积极融入基层数字治理实践。一方面，通过心理赋能提高一线治理主体运用数字技术参与基层治理的意愿，即可以通过开展数字知识科普和数字技术体验等活动，改善一线治理主体的数字认识和数字体验感，使他们感受到数字技术并非难以掌握，逐步培育他们的数字意识和数字思维，使他们想用、敢用数字技术，从而消解主体对数字治理的心理抵触。另一方面，通过知识赋能提高一线治理主体运用数字技术参与基层治理的能力。一是对基层干部和群众进行分层培训。对于基层干部，着重培育其运用数字技术来组织基层治理、服务广大群众的能力，比如准确上传网格信息的能力、及时回应群众诉求的能力；对于群众，注重提高他们运用数字技术来参与治理、获取服务的能力，比如运用村务监督平台行使监督权利的能力。二是在村社中选拔和培养一批熟练掌握本地常用数字平台的“数字治理能手”，给予他们一定的认可和激励，比如评优评先、适当补贴，发挥其传帮带作用，带动周边工作人员和群众提升数字技能，从而消除一线治理主体进行数字治理的技能壁垒。由此，通过心理赋能和知识赋能消除行动者的心理抵触和技能壁垒，确保他们能够有效融入基层数字治理，从而充分释放数字治理的潜能。
四、结束语
当前，依托数字技术推动基层治理方式转型，是我国基层治理体系和治理能力现代化建设的重要主题。然而，在基层治理的数字化转型中，基层数字治理能力损耗问题十分严峻。本文从“技术—组织”互构视角出发，指出基层数字治理能力损耗是技术损耗、组织损耗和行动损耗共同作用的结果，在此基础上，提出通过准确把握技术实践特质、建立组织间数字协同机制以及加强对主体行动的引导和赋能来重建基层数字治理能力。总体而言，本文是从基层治理能力现代化这一宏观视角出发，试图将各种基层数字治理问题都置于这一视角之下，借助“技术—组织”互构论来进行一般性的分析。从一般意义上讨论基层数字治理问题，有助于认识这一问题的全貌，发现不同基层数字治理问题之间的联系，从而找出共性和规律，提出较为全面、系统的解决方案，更加高效地化解基层数字治理难题。
当然，也需要注意到，技术与组织的互构还会受到社会环境等其他因素的影响，基层数字治理更是一项复杂的系统工程，造成基层数字治理能力损耗的因素并不限于技术、组织和行动者，重建和提升基层数字治理能力的方案也不限于本文所述。因此，期待学界围绕这一议题持续深入探讨，为我国基层数字治理提供更多的理论支持和实践指导，共同推动基层治理体系和治理能力现代化建设。