治理能力再造：基层数字治理何以可能？
——基于河南S市L街道的实证分析
王福强 安徽大学法学院讲师
摘要：面对治理能力不足与治理事务繁杂艰巨这一结构性矛盾，基层社会治理面临较大困境挑战， 亟需新型治理方式破局赋能。伴随信息技术革命的兴起， 基层社会治理呈现出数字时代的特有逻辑，数字治理愈发成为推进基层治理现代化的重要选择和可行路径。在深度调研基础上，以河南S市L街道城市管理信息系统的运作为实证案例，深入探究了基层数字治理的实践形态与运作机理。 研究表明，数字治理推动了基层社区有效治理，展现出信息高效获取、人员激励督促、 疑难案件筛查与最优处理、守规意识塑造等治理效能。以数字化城市治理为典型代表的基层数字治理，实现了数字技术与基层治理的深度融合及数字技术对基层治理的强大赋能。增强基层治理能力，补充和强化干部治理，提升国家认证能力，共同驱动了基层数字治理的实践运作。作为一种新型治理方式，基层数字治理应切实遵循法治原则，加强与自治、法治、德治等多种治理方式融合，革新治理理念和运行机制，以更好推动基层治理的法治化、现代化。
关键词：基层治理；数字赋能；权责不对等；能力重塑；中国式现代化
一、问题的提出及既有研究
作为国家治理的重要内容，基层治理的成效对国家治理现代化的顺利推进具有直接影响。基层治理的特殊重要性，使其在国家治理结构中居于基础性地位。然而，当前基层治理能力不足与基层治理事务艰巨繁杂间的张力，导致基层治理实践面临诸多困境和挑战。基层治理效能无法有效满足广大人民群众对基本公共服务和现代美好生活的需要，较大程度影响了人民群众的获得感、幸福感和安全感。
围绕如何提升基层治理能力、推进基层治理现代化这一议题，不少学者从不同维度进行了相关探讨。其中，有学者从治理主体这一视角展开分析，主张我国应构建“共治型”基层治理模式。如江必新认为，多元共治模式能够调动社会团体等主体自主治理积极性，培育公众民主与法治的理性意识，既可制约全能政府的权力垄断，又可弥补自治组织的盲目性缺陷。“共治型”基层治理模式强调政府、市场与社会组织的多元协同治理，对扩充基层治理资源、强化基层治理能力具有重要意义。还有学者以基层治理结构为分析进路，提出应构建“集权的简约治理”模式。此种观点认为，在基层社会，事实上存在两个处于不同层面且相对独立的权力，一是自上而下的乡镇政府或街道办事处（代表国家）的行政管理权，二是村委会或居委会（代表民众）的自治权。“集权的简约治理”模式强调自上而下的国家行政管理和基层社会民众自治的有机结合，使基层权力结构更加合理，有助于突破沿袭已久的“一统就死、一放就乱”的政治困局。还有学者关注基层治理理念的更新优化，主张应推进基层精细化治理。社会转型期的利益多元化与价值取向多元化使社会治理任务日益艰巨，广大民众对规范、专业、高效和优质化的社会管理和公共服务提出了更高要求，基层治理从“粗放型”向“精细型”转变具有强烈现实需要和群众基础。与此同时，政府行政理念从“粗放”到“精细”的转变，成为推动基层精细化治理转型的重要“机制性策略”和价值基础。
上述理论观点从不同层面就基层治理现代化的推进路径进行了分析梳理，具有较强的合理性、启发性，对提升基层治理能力和治理效能具有重要借鉴意义。但全面审视反思后发现，上述研究路径也存在较为明显的不足。无论是治理主体、治理结构抑或治理理念，既有研究大多是从单一视域或个别要素入手进行的分析论证，未能从总体性视角、社会系统层面审视和深思基层治理能力现代化这一议题，导致对相关问题的分析穿透力、全面性相对有限。同时，理论研究具有历史性、时代性，研究者无法预测或未卜先知未来出现的新兴事物对当时研究议题产生的重大影响。理论研究的这一特点，导致既有研究未能、事实上也不可能看到社会现实的最新发展变化对基层治理的深刻影响和形塑，导致以往理论观点存在难以避免的局限和不足。
采取何种基层治理路径，根本上是由特定社会的现实基础决定的。透过表象把握本质，应从深层次上关注和深思社会结构的变迁、社会性质的改变，对基层社会治理的深刻影响，并在此基础上探索和构建契合基层社会现实的新型治理模式。随着信息技术革命的兴起，千百年来人们习以为常的物理世界逐渐转换为数字世界，人类也由此迈进了数字时代。与此相应，社会治理呈现出数字时代的特有逻辑。以往层级结构和层级势能所依凭的物理时空基础和载体，逐渐被数字时代的扁平化、破碎化、流动化的社会关系和社会结构所消解。这深度改变了社会治理体系，孕育了全新的数字治理，推动了层级“势能”转向数字化“动能”，数字治理成为国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。
处在矛盾交织的转型社会，面对“权责不对等”这一结构性矛盾所导致的一系列基层治理难题，党和政府敏锐意识到数字技术在基层社会治理中的重要功用和价值。习近平总书记在主持“实施国家大数据战略”第二次集体学习时强调：“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”党的二十大报告指出：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”近些年，5G、大数据、云计算及区块链等数据技术日新月异、迅猛发展，网络化、信息化、智能化技术不断拓展应用空间和场域，数字技术与基层治理的加深融合已成为时代潮流。数字技术的蓬勃发展及其在基层治理活动中的广泛应用，为中国式基层治理现代化提供了数字资源保障和强大技术支撑。强调“数字化技术与治理理论统合的数字治理”，是数字技术赋能基层治理的生动实践，是化解基层权责失衡、增强基层治理能力的创新性探索，为基层治理现代化提供了技术条件和历史性机遇。
2023年8月，笔者随调研团队赴河南S市L街道进行了为期近一个月的社区调研活动。通过与当地社区群众、社区干部、街道办干部的深入交流访谈及对基层数字治理实践的亲历观察，获得了一手经验材料。本文以相关实证经验为分析基础，就基层数字治理的实践形态、驱动机理、优化路径等进行了梳理探究，以期推动基层治理的数字化、规范化和现代化。
二、基层数字治理的实践形态
河南S市L街道是一个老旧城区街道，总面积2.96平方公里，人口4.2万人，下辖5个居民社区。L街道因地处老城中心位置，人口稠密、流动人口多，商品房小区、老旧小区和城中村等多种居住样态并存，基本公共服务和基础设施建设相对滞后，基层治理任务重、难度大，一直是该市重难点治理区域。2018年，S市为应对社区治理诸多难题，从外地引进了一套城市管理信息系统在L街道开展试点。因试点效果良好、治理效果突出，2021年S市在所有下辖街道均引入城市管理信息系统，逐渐建构起一套数字化城市治理模式。所谓数字化城市治理，是指运用现代信息技术，依托信息管理系统，对城市运行进行信息追踪，通过设立监督指挥中心整合市政管理资源，促使市政部门切实履行管理责任、协同工作，以提升城市管理和公共服务绩效水平的运行模式。在社会治理领域发生的这一现象，学界一般将其界定为“数字治理”。数字化城市治理模式本质上就是一种数字治理。结合调研材料，以L街道数字化城市治理模式为例，就基层数字治理的运作流程和实践特点予以分析说明。
（一）基层数字治理的运作流程
1．信息收集。为提升社区治理精细化、精准化水平，L街道被划分成5个网格片区。根据网格片区的人口数量、地域范围、治理难度，每个网格片区配置有相应数量的信息采集员。信息采集员由S市城市管理中心统一招聘管理，工作职责包括案件信息的收集上传及案件处理、监督。信息采集员收集的案件信息，包括房屋违建、乱贴小广告、游商游贩、车辆违停、户外违规门头广告等诸多社区治理问题。当日常巡查或接群众举报发现治理案件后，信息采集员须尽快将案件信息用定制移动设备拍照后，上传到城市管理信息系统。为提高信息采集员搜集案件信息的积极性，市城市管理中心结合工作实际，为每位信息采集员设置了每天须采集的最低案件数。
2．案件派遣。搜集到的案件信息上传到城市管理信息系统后，市城管中心须遵循属地管理原则，将案件派遣给应负责处理的区城管中心。区城管中心接收到案件信息后，须在信息系统上对上级派遣的案件进行进一步归纳整理。之后，区城管中心同样遵循属地管理原则，继续向下一级网格片区（即街道办事处）分派案件。
3．分类调度。接收到下派的案件信息后，街道办城管中心会根据案件处置难度，将治理案件细分为普通案件和疑难案件。之后，街道办城管中心综合考量案件属地和案件类型，就治理案件予以分配调度。以L街道为例，在A社区、B社区发生的普通案件，由街道办城管中心一中队负责；C社区、D社区发生的普通案件，由城管中心二中队负责；E社区发生的普通案件，由城管中心三中队负责；而L街道城管中心认定的所有疑难案件，均由城管中心机动中队负责。每个中队通常由5到7名城管队员组成，必要时根据任务繁重程度可在不同中队间动态调整队员数量。
4．现场处置。针对层层下派的治理案件，由街道办城管队员对自身辖区的治理案件进行处置。根据案件类型，市城管中心有不同的处置时限要求。普通案件应在接到任务后的3小时内处理完毕，疑难案件处理时限一般不超过7小时。城管队员处理案件时，遵循“事前事后”拍照留痕规则，即治理案件处理前拍摄现场照片，处理后再次拍照，并分别上传城市管理信息系统，通过“拍照留痕”证明确已处理。
5．案件反馈。城管队员处理案件后，街道办城管中心须通过城市管理信息系统向上级城管中心层层反馈处理结果。具体而言，街道办城管中心确认案件处理后，要向区城管中心反馈；区城管中心确认处理后，向市城管中心反馈。接收到反馈信息后，市城管中心会将案件处理情况通过信息系统转派给信息采集员。信息采集员再次赶赴现场，检查监督城管队员是否已处理及处理成效。
6．结果确认。信息采集员针对城管队员的处理情况进行监督检查，如确已处理，通过城市管理信息系统回复“确认已处理”，该治理案件于此终结。如发现未处理或处理不合格，信息采集员会对案件现场重新拍照并上传信息系统，同时备注“返工处理”。治理案件重新进入信息系统，并遵循上述处理流程再次轮回一遍，直至处理完成。
（二）基层数字治理的实践特点
第一，信息化、程序化运行。基层数字治理借助现代通信技术和信息系统，能够在信息管理系统上实现案件信息上传、派遣、调度、反馈及结果确认等诸多事项。案件处置的全流程、各环节均可在信息管理系统上实时呈现，彰显了数字治理的信息化、网络化特征。同时，基层数字治理还遵循一套严格的、规范化的处理流程和运行程序。从最初治理案件的收集上传，到最后案件处理的结果确认，治理案件层层传递，逐级下达与上传，各个部门及人员各司其职、各负其责。整个案件的处置过程，又呈现鲜明的程序化、流程化特色。
第二，分工专业、职责明晰。基层数字治理的高效平稳运行，建立在岗位职责明晰、分工专业细致的基础之上。在L街道的数字化城市治理模式中，各级城管中心及各城管中队分工具体细致，每个部门均承担特定的职责事项或工作内容；信息采集员和城管队员，分别有自身负责“包保”的网格片区及特定工作任务。缺少上述任一部门及其人员，数字化城市治理就将陷入紊乱甚至瘫痪。可见，基层数字治理中的相关部门和人员，被精细化、专业化分工精准明晰地锁定在特定网格片区和任务事项上，工作内容和职责范围得以厘清。
第三，信息留痕。基层数字治理的信息化、网络化运作方式，推动了信息留痕机制的生成，使基层治理过程呈现鲜明“留痕”特色。如L街道城市管理信息系统中的治理案件，从进入信息系统到案件处理完毕，运行的各个阶段、每一环节均会被存储记录。治理案件何时进入信息系统，由谁负责处理，处理到哪一阶段，何时处理完毕，处理是否超时等信息，相关部门通过城市管理信息系统均可随时查询了解掌握。同时，借助信息留痕机制，基层数字治理还具备强大的信息统计、数据分析功能。如统计某一时间段内的案件发生总量、案件返工量、案件投诉量，或者筛查疑难案件、分析案件返工原因等，均可借助基层数字治理的信息留痕机制高效实现。
第四，网格化管理与属地责任。基层数字治理虽是一种广泛应用数字技术的新型治理方式，但它还吸收融合了传统网格化管理的运作机制。从运行架构看，基层数字治理是网格化管理与现代数字技术应用相结合而形成的全新治理方式。如在数字化城市治理模式中，无论是作为派遣部门的各级城管中心，还是作为一线执行人员的城管队员和信息收集员，均在各自责任网格内履职尽责，遵照网格化管理模式运作。网格化管理的运行特点，决定了相关部门和人员须承担属地责任。属地管理制度秉承“谁主管，谁负责”原则，强调基于地理空间由属地政府统揽治理事务，肩负管理职责。基层干部对自身辖区内发生的治理事务负责，是属地管理制度的内在要求。网格化管理和属地责任，贯穿数字治理的全过程，是基层数字治理的基本特征之一。
三、能力重塑：基层数字治理的实践效能
基层数字治理以其信息化、流程化、专业化、网格化的实践机制和运行特点，在基层社区治理中展现诸多实践优势。特别是当前，面对风险社会和转型社会的多重挑战，基层数字治理对重塑基层治理能力、实现城市社区有效治理具有重大现实意义。
（一）治理信息：破解“信息不对称”
基层数字治理的信息化、网络化运行特点，使其在数据信息查询、汇总统计、案件分析等方面具有天然优势。以数字化城市治理模式为例，凡是进入城市管理信息系统的案件，处理过程和运行环节均被全流程记录存储。信息留痕的特点和要求，大大便利了案件信息查询、汇总及统计分析。近半年、一年甚至数年的案件信息，上级部门均能通过信息系统实时查询掌握。季度、年终总结时，相关部门也能借助信息系统对某一时间段的案件总量、案件类型、返工率、未结案率进 行分析研判，对下一阶段工作方向、任务安排和人员配置等予以修正和调整。基层数字治理具有的数据查询、汇总统计和案件分析功能，有效破解了上下层级间“信息不对称”的基层治理痼疾。社区治理的高效化、精准化获得数据信息资源层面的助力和支撑，克服了既往治理方式常常存在的数据资源束缚及信息制约困境。
（二）治理主体：监督督促与能力激发
在基层数字治理中，相关治理案件信息均可在信息管理系统中实时查询呈现。处理过程的透明化、可观察性使得上级主管部门能够随时掌握案件的处理情况和进度，大大强化了上级主管部门对一线执行人员的工作监督和督促。同时，信息管理系统统计分析的相关数据，如案件处理量、案件超时处理量、案件返工量、案件结案量、公众投诉量等，是基层绩效考核的重要指标项。在行政考核压力下，信息管理系统的运作，能够对基层治理主体产生强大督促激励功能，推动基层工作人员责任意识、治理能力的有效激发。如数字化城市治理模式中，一般案件的处置时间为3小时，疑难案件的处置时间为7小时。如果超出规定时间，未将案件处理完毕，则构成“超时处理案件”。案件超时处理量等数据指标，直接影响各级城管中心及工作队员年终绩效考核结果，进而影响相关部门及人员的荣誉和利益获得。
基层数字治理的制度设计和流程安排，无形中构建起一套严密的工作监督督促机制，生成了制度化、体系化的激励约束力量。借助透明化、可观测的运行机制和制度化的行政考核压力，基层数字治理实现了对治理主体的激励动员和能力激发，推动了治理任务的高效推进。基层数字治理的这一运作特点，生动反映了数字治理与当前基层社区治理现实的深度契合和适配。
（三）治理过程：疑难案件筛查与最优处理
基层数字治理的信息留痕和网格化管理机制，使得基层社区排查、处理疑难治理案件有了重要抓手。借助信息留痕机制，相关部门可通过综合分析和研判案件数据信息，排查、筛选出个别屡禁不止、反复出现的疑难治理案件，并在此基础上快速定位问题根源，制定有效解决对策；依托网格化管理机制，相关部门及人员的工作内容和岗位职责被较长时间地精准锁定，排查、处理社区疑难治理案件有了组织基础与人员、时间保障。
如L街道城管中队队员在城市管理信息系统中发现某一居民区总是存在垃圾乱堆现象。城管队员初以为是垃圾桶设置不足导致，便在该居民区另设置了两个垃圾桶。但一周时间内，信息系统显示该居民区又多次出现垃圾乱堆案件，案件发生频次并无明显变化。与此同时，信息系统还显示，该小区经常出现私拉电线管路、电动车乱停乱放问题。城市管理信息系统记录的此种情况表明，该居民区反复出现垃圾乱堆案件，很可能并非因垃圾桶数量不足所导致，而是部分居民缺乏良好的卫生习惯和公德意识。城管队员对案件信息进行梳理分析并作出最新研判后，便转变工作目标和努力方向，强调在当地居民中加强公德宣传和文明教育，并动员社区干部开展行为引导和卫生监督。结果，该居民区当月垃圾乱堆现象就显著减少，治理效果明显。
基层社区中存在很多类似治理案件，如乱贴小广告、房屋违建、违章停车、“飞线”充电等，严重影响社区居民生活质量和社区安全。借助基层数字治理的信息留痕机制和网格化管理机制，社区疑难治理案件能够被有效排查，并可综合研判出最优解决方法和治理策略，在治理过程环节推动了基层社区治理的精准和高效。
（四）民众观念：行为规训与守规意识塑造
在基层数字治理中，基层一线工作人员通过日常持续性的工作开展，能够潜移默化地培养和塑造民众守规意识，帮助社区居民形成良好德行。以数字化城市治理模式为例，一方面，城管中队队员通过对治理案件日常性、反复性地筛查处理，对行为失范民众持续性地管理督促，能够逐渐培育民众守规意识。如L街道城管中队队员治理“飞线”充电问题时，通常会要求涉事居民身体在场，并告诫其应遵守政策法规，不得从事“飞线”充电行为。如果此后再次发生“飞线”充电行为，城管队员会加大批评力度和惩罚强度。长期持续性的工作开展和行为监管，民众的守规行为和守规意识逐渐得以形塑。另一方面，案件信息采集员在街头巷尾每天巡查拍照，搜集发现案件线索，能够对社区居民的日常行为和心理意识，产生无形约束力。社区居民的每一次违规行为，几乎都会被拍照上传信息系统并被城管队员迅速处理。
久而久之，以城管队员和信息采集员为代表的基层一线工作队员，通过日常较高强度的行为约束和监督规训，使社区居民的轻微违法或违规行为因受到严密监管而得以有效遏制。民众的规则观念与守规意识在这一过程中逐渐养成和强化。由此可见，基层数字治理程式化、高效化、精细化的运作特点，决定了其能够在守规意识塑造、形成良好德行方面扮演重要角色，生发出强有力的治理效能。
四、数字赋能：基层数字治理的实践机理
数字治理在基层社区的运作实践，展现了现代数字技术在基层治理中的广阔应用空间和强大治理潜能。在数字时代和人工智能时代的双重激荡下，不断将现代数字技术积极推广、融入基层治理领域，逐渐成为地方政府推动基层治理体系和治理能力现代化的重要举措和努力方向。基层数字治理的日趋盛行，背后有一套多元驱动机制，正是它们推动了数字治理在基层的应用拓展和功能彰显。
（一）根本动力：增强基层治理能力
长久以来，基层治理作为国家治理的“神经末梢”和“最后一公里”，一直面临治理结构不均衡、治理矛盾突出等现实困境。机械僵化的传统科层管理体制，日益原子化、碎片化的社会形态 ，社会风险的复杂化多样化，决定了基层政府所要处理应对的治理事务庞大而繁杂。在严峻的治理形势下，基层政府面临的却是治理资源缺乏、治理手段不足、治理力量有限的现实窘境。一面是繁重治理任务和治理压力，一面是捉襟见肘的治理力量和治理资源。“权责不对等”导致基层治理能力严重不足，已无法适应新时代基层治理现代化的实践要求。地方政府特别是基层政府，迫切需要一种全新的治理方式和治理理念，来打破基层社会长期存在的上述治理痼疾。
5G、大数据、云计算及区块链等现代数字技术的快速发展及其在治理领域的快速推广和应用，恰好为实现这一目标提供了重要抓手和技术条件。现代数字技术，特别是易与治理实践相结合的数字技术，面临着前所未有的实践机遇和广阔适用场域。数字技术提供商有扩大技术应用场景和应用空间，积极介入基层治理领域的内在动因，而回应型行政下的地方政府对此更有强烈现实需求。基层数字治理，反映的是现代科技赋能基层治理的生动实践，是借助现代数字技术提升基层治理能力、破解基层治理长期困局的重要探索。结合既有实证经验可以发现，基层数字治理能够缓解甚至克服基层治理面临的结构性矛盾，是提高基层治理能力、实现基层治理现代化的重要路径。
（二）直接动力：补充和强化干部治理
干部治理指的是在党的群众路线指引下，基层干部通过身体力行地做群众工作，组织发动群众、服务群众、教育群众的一种传统治理方式。遵循和践行党的群众路线要求，地方政府组织发动基层干部走家串户做群众工作，完成上级下达的治理任务和目标，是干部治理的内在行动机制。回顾历史，干部治理兴起于20世纪50年代，后一直持续存续于基层治理实践。特别是20世纪80、90年代计划生育政策执行和农业税费征收过程中，基层干部挨家挨户走访沟通、耐心劝说，组织动员群众执行国家政策和相关法律法规，是当时我国基层工作的一大特色。干部治理作为坚持党的群众路线和践行“为人民服务”宗旨的具体体现，是党的政治伦理的内在要求，是推动国家法律、行政政策贯彻落实的重要行动机制。直至当前，干部治理仍是维护基层治理秩序，保障基层社会和谐稳定的基础治理方式。相较干部治理强调身体在场和政治引领，数字治理更注重“技术替代”和社会治理效能提升。作为基层治理的两种重要方式，干部治理与数字治理各有优势。数字治理侧重数字技术对基层治理实践的赋能和催化，具有治理信息高效获取、人员激励督促、案件筛查与最优处理及守规意识塑造等诸多实践效能，是新时代基层治理高质量发展的关键之“术”；干部治理是过去和当前基层治理的基本方式和基础手段，蕴含着党的政治伦理价值，是基层治理稳定有序之“基”。
关于基层数字治理和干部治理的内在关系，可作出两个重要判断。其一，数字治理是干部治理的重要补充。在新的时代背景下，干部治理在基层治理中虽仍处于基础性地位，但随着数字技术的快速发展、社会结构的深刻转型、社会风险的多元复杂，越来越多的社会治理难题不断涌现，传统干部治理方式已无法有效应对社会治理挑战，迫切需要现代化新型治理方式提供助力。数字治理依靠网络化、信息化、智能化运作机制，有助于将基层干部从日常琐碎的重复性、常规性事务中解脱出来，即技术部分取代了人力，以缓解基层干部工作压力，为基层减负。数字治理成为基层干部治理的重要补充，增强了基层治理能力，优化了基层治理格局。其二，数字治理需紧紧依靠甚至依赖干部治理，是对干部治理的重要补强。在数字治理与干部治理的互动过程中，数字治理需要依靠甚至依附于干部治理，才能充分发挥应有功能和效用。一旦缺乏基层干部细致巡查、搜集、上传案件信息或线索，数字治理甚至将无法启动。数字治理非但没有弱化或取代干部治理，反而因数字治理对干部治理的依赖，进一步强化了干部治理在基层治理中的关键地位和重要作用。因此，数字治理既是对干部治理的重要补充，又是对干部治理的重要充实和强化。数字治理与干部治理，共同构成了保障基层社会和谐稳定、治理有效的基础治理方式。
（三）外在推力：提升国家认证能力
剖析数字治理的运作架构可以发现，数字治理的内核是应用大数据、云计算、5G、物联网等数字技术治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程，这是数字治理区别于其他治理方式的核心本质。调研观察发现，以数字技术的治理应用及配套运行机制的构建为基础，基层数字治理有效强化了国家力量与地方行政权力对基层社会的渗透和管控，逐渐形成一种清晰治理格局。 一方面，借助现代数字技术平台如城市管理信息系统等，国家（政府）行政力量和权力网络蔓延到基层社会各个层面。国家（政府）可以通过多种数字技术手段及时精准发现治理信息，确定治理对象，完成治理任务，达成治理目标。在数字时代，数字技术使整个社会更加透明清晰，模糊空间和灰色场域被急剧压缩。基层社会由“模糊治理”转变为“清晰治理”，并成为基层治理演进的实践方向.另一方面，数字治理借助网格化管理机制，使基层治理事务被体制性力量分割、细化为一个个的责任片区。若干网格片区之间，任务分工与责任承担的精细化和精确化，进一步推动了基层精细治理、清晰治理的实现。
数字治理对推动基层治理清晰化、精准化具有重要意义，是有效提升国家认证能力的关键方式和新兴手段。在王绍光看来，基础性国家能力是国家建设的“基础设施”，包括八个部分，分别是强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力和吸纳整合能力。其中，作为基础性国家能力的基础，国家认证能力指的是国家在全面事实基础上建立并执行明确、精细和统一规范的能力。国家认证能力受两个变量影响，一是建立规范的统一程度，二是收集事实的全面程度。“规范”和“事实”共同构成了国家行动的知识基础。只有这两个变量都得到改善和提高，才能有效提高国家认证能力。在中国特色社会主义法律体系已经建成，法律规范的系统性、整体性、协同性持续强化的时代背景下，影响国家认证能力的规范统一因素已不构成较大挑战。相较于规范统一因素，收集事实的全面程度近些年成为制约、束缚我国国家认证能力提升的最大阻碍。当前社会治理面临的诸多困境和挑战，如法院强制执行难、电信网络诈骗猖獗、流动人口管理难度大等，很大程度上正是因身份、财产、行为、事务等事实因素不清楚、不明确所导致。特别是现代社会“人”“财”“物”“行”“事”的流动性大大增强、社会复杂性与日俱增的当下，提高收集事实的全面程度，强化地方政府对社会基本事实的精准全面掌握，成为增强国家认证能力、推进基层治理体系和治理能力现代化的核心举措。依托现代数字技术和网格化管理机制等，数字治理大大强化了地方政府对基层治理对象、治理行为、治理过程、治理效果的精准性、全面性认识，提高了国家收集基层事实的全面程度。从总体性视角来看，基层数字治理有效提升了国家对复杂社会的认证能力，长期困扰基层治理实践、制约社会治理效能的“信息不对称”难题，在相当程度上被予以缓解。
五、基层数字治理的实践优化
近些年，数字治理之所以在基层社会迅速盛行，主要有两个基础性条件。一是现代数字技术日新月异，坚实的科技支撑和物质基础，为基层数字治理的大范围推广应用提供了现实可能性；二是基层治理“权责失衡”困境与基层治理现代化繁重任务间的巨大张力，为基层数字治理的运作提供了现实需求和实践需要，是基层数字治理兴起的必要性条件。在国家治理现代化进程中，数字治理为基层治理高质量发展提供了新型路径和创新思路。因此，确立数字治理在基层治理结构中的关键地位，并不断优化完善数字治理运作机制，是顺应基层治理数字化、智能化要求的应有之义，是中国式基层治理现代化的现实选择。但与此同时，基层数字治理在运作过程中也面临诸如合法性挑战、数据孤岛现象、治理绩效提升受限 、信息利用不确定性、违反科技伦理规范等潜在风险。结合治理现实，围绕数字治理面临的风险挑战提出应对思路，是基层数字治理不断优化的必然要求。
（一）强化保障：始终在法治框架下运作
基层数字治理广泛应用了现代数字技术，这些技术装备在提升基层治理智能化、信息化水平的同时，也面临一定的法治风险和合法性拷问。如智能监测技术，在基层违建治理、游商游贩整治、环境污染防治等领域显现出巨大优势，对增强基层治理能力、提升基层治理效率具有显著作用。但因行政权力具有天然扩张性，智能监测技术在实践应用中，极易异化成个别地方政府权力扩张、权力滥用的隐蔽工具和新型手段。在数字时代，技术和制度创新诱发的创制性权力不断涌现，国家（政府）和公民（个人）间“数字权力”失衡，导致公民个人权益的有效保障面临更大挑战。一旦欠缺法律实体规则或程序性规定的有效约束，数字治理推进得愈发广泛深入，与公民权利保障间的争议或冲突就会愈发剧烈。如日常生活中，公民个人信息权就极易受现代数字技术构建的无形权力网络的不法侵害。数字治理的高效便捷与公民权利有效保障间的价值冲突，成为制约数字治理获得正当性、合法性的主要障碍，是数字治理有机融入基层社会必须直面的挑战。
面对质疑拷问，地方政府特别是基层政府须始终坚持法治原则，保证基层数字治理在现行法治框架约束下规范运行。从价值本质看，强化公民权利保障体现的是本体性价值，践行的是“以人民为中心”的政治伦理；数字治理更多彰显的是一种工具性价值，注重社会治理效率和实践效果。在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的时代背景下，当数字治理与公民权利保障发生争议冲突时，地方政府务必科学界分价值位阶，严格遵循法治原则，切实保障公民合法权益。同时，对侵犯公民合法权利的数字治理行动，应果断制止并予以行政追责，保证数字治理规范合法运行。
（二）深化协同：加强与德治、自治、法治等多种治理方式融合
当前我国处在深刻社会转型期，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未完善并充分发挥作用。社会结构剧烈变化，社会风险多样且难以预测，基层治理难度空前、压力巨大。基层治理的复杂性、艰巨性决定了基层治理方式的多样性、系统性。《中央中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。”其中，基层党组织作为基层治理活动的领导核心，是确保基层治理活动沿着正确道路前行的政治保障和组织保障。居民自治是基层治理的基础，真正建立在居民自治基础之上的基层治理，才是能充分调动广大民众积极性主动性、有效激发基层社会内生治理力量的科学治理方式。法治是基层治理的保障，始终坚持法治原则，严格依法办事，基层治理才能沿着法治轨道稳步前进，才能保证基层治理规范合法有效。德治是基层治理的先导与支撑，缺乏道德建设的支撑，基层治理就失去了德性根基和价值基础，如同“空中楼阁”难以稳定长久而随时有崩塌危险。
数字治理是推进中国式基层治理现代化的重要抓手和可行路径， 但仅是多种治理方式之一。实现中国式基层治理现代化，必须在基层党组织领导下，高度重视自治、法治、德治、智治等多种治理方式的综合运用，强化多种治理手段的协调融合。构建与自治、法治、德治相互协调、均衡互动的城乡治理体系，数字治理才能获得多重体系性力量的持续保障与支持，才能在实践中妥善应对可能遭遇的治理风险与挑战。
（三）优化运作：革新数字治理理念和运行机制
数字治理作为一种新型治理方式，面临治理理念滞后和运行机制不畅等诸多挑战。技术专断、治理资源耗散、科层官僚制弊端“转嫁”等现实风险，严重制约数字治理的运作与功能发挥。为优化基层数字治理实践，地方政府应从以下三点着力：一是始终坚持人本主义治理理念。地方政府应奉行人本主义治理理念，坚决反对技术专断思维，预防和抵制技术诱惑对人们判断力的影响，坚守人类思维、道德的独立性与经验判断的理性化。技术本身是机械的、工具性的，人们应在坚持人本主义的基础上运用数字技术，而非由数字技术来主导或垄断行政决策。二是加强数字治理过程的监督监管。因数字治理依循科层官僚制的组织结构而建构起来，科层官僚制的诸多弊病常常悄无声息地扩散、“嫁接”到数字治理领域。如“数据孤岛效应”导致不同部门间重复建设数字基础设施，造成了治理资源耗散。针对此类问题，地方政府应加强数字治理全流程监督监管，适时调整、修正数字治理实施细则及运行程序，着力构建事前缜密谋划、事中严格监督、事后认真审查的工作机制，全力保障数字治理运作的规范化、科学化。三是强化数字治理多元主体合作。数字治理具有系统性、整体性，需要多元主体协同参与。地方政府应做好数字治理制度设计，搭建运行框架，提供配套资金、人才支持，做好基本公共服务，为数字治理创造良好的运行环境及软硬件条件。科技企业作为数字技术提供商，应保证技术系统和科技产品的合规性、可靠性及先进性，提供优质数字技术服务，助力基层数字治理。广大公民作为基层数字治理的中坚力量，应积极参与数字治理运作的各个环节，提升参与数字治理的个人能力及素养，强化参与数字治理的个人信息安全与保护。地方政府、科技企业和公民个人等多元主体协同参与数字治理，是保障和推动数字治理系统化、高效化运作的重要社会基础，也是顺应基层社会“多元主体共治”发展潮流的生动体现。