谋利空间的形成：对城管违建执法困境的分析[①]
作者简介：刘磊，四川大学法学院博士研究生，研究方向为法律社会学、基层社会治理；王会，上海社会科学院社会学研究所助理研究员，研究方向为城乡社会学、乡村治理。
一、违建执法困境及解释进路
随着城市化的推进，城市规划区范围内违法建设现象日益普遍，违建执法面临困境，其中，城乡结合部的违法建设的执法困境更为严重，而且呈蔓延趋势。尽管许多地方政府都将城乡结合部的违法建设视为“城市发展的肿瘤”，开展过整治活动“铁腕治违”，但收效甚微，不仅有关禁止违法建设的法律规定没有得到有效执行，而且还因此引发一些冲突事件。在被纳入城市发展规划的城乡结合部，许多违法建设者形成了比较稳定的谋利预期，尽管这种利益为正式法律所否定，处于“灰色”地带，但在当前的执法运行的实际过程中却能够普遍存在，这是违法建设泛滥的根源所在。本文将以城乡结合部的违建执法为主要研究对象，在执法实际运行过程中考察这样的灰色谋利空间的形成机制，由此来探讨执法困境的原因所在。
目前关于违建执法困境问题的主要分析进路有以下三种：
第一是自上而下的制度主义研究进路。将政策执行的阻滞归为既有的法律规定和制度设置不完善，例如认为法律没有清晰界定相关主体的利益边界和权利义务，没有清楚规定具体适用流程和具体操作细则，从而给相关主体留下较为宽泛的解释空间，以及给执法者留下比较大的自由裁量空间，使得执法过程具有较大程度的不确定性[1]；政策执行的相关部门之间的权力划分不规范、机构职能配置交叉重叠、监督机制不健全、人事管理制度不完善等[2]。只有完善法律规定、理顺执法体制才能有效化解执法困境。这是目前有关违建执法的主流舆论及政策部门遵循的主要思路。
第二是自下而上的行为主义研究进路。强调政策制定与政策执行功能的互动性、政策执行者与政策制定者的互动与合作，认为行为主体自身的态度、素质及利益考量等因素是导致执行偏差的重要原因[3]。这一进路重视对政策过程中的利益相关者的分析，执法者趋利论是其典型思路。执法者趋利论认为，执法者有其自身的利益，这种利益可能与执法本身的要求相互冲突，在这种情况下，执法者基于其自身利益的考量，可能并不倾向于严格执法，而是会放宽执法尺度，甚至可能是变通执法方式来为自己获取不为正式制度规定所允许的利益。某些情况下，执法者和执法对象间甚至可能基于共同的利益交汇点形成合谋关系。这也是目前有关违建执法的舆论经常采取的认识视角，这种视角认为要加大对执法者的约束和监督才能有效化解执法难题。
第三是整合主义的研究进路。强调政府机构间的网络关系与政策执行力的表现，认为执行成功与否主要取决于两个方面的要件：一是关键机构组织能力的强弱；二是机构间合作关系沟通协调的好坏。整合主义既关注制度结构的制约影响，也关注执行过程中相关主体之间的互动关系，结合前面两种进路的长处，其分析更符合现实，有助于揭示执行过程的复杂性和动态性。在整合主义的研究进路下，何艳玲用“嵌入式执法”来解释地执法中的“摇摆现象”：在“拆违风暴”中，大规模违章建筑在强压下被拆掉，但同时又存在类似农民抢建之类的违建行为；而在执法效果上，执法并非总是失灵，而是有效执法和执法失灵交替存在。这种现象并非完全因为法律不完备或者土地执法部门能力有限，还在于土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中，不同中心工作的建构，导致土地执法效果可能有效也可能失灵[4]。陈柏峰以整合主义为基本研究进路，从国家能力的视角出发，将违建执法困境纳入到基层的治理结构之中进行考查，认为违建执法的困境指向了执法领域国家能力的不足，指出改善违建治理状况需要从执法机构、执法人员及其与社会的互动等多方面着手，在执法领域强化国家能力[5]。
“嵌入式执法”对违建治理具有较大解释力，“国家能力”视角是对“嵌入式执法”这一分析框架的进一步完善和推进，并提出了认识违建执法困境的新视角。但二者对违建执法困境的认识依然存在不足之处。“嵌入式执法”无法解释为何有些地方已将违建治理列为中心工作，但却依然面临很多困境，执法效果并不令人满意。“国家能力”视角认为通过增强国家能力可以有效化解违建执法困境，但没有正面回应违法建设中普遍存在的灰色谋利空间问题，以及其与国家治理能力之间的复杂关系。
“嵌入式执法”和“国家能力”视角对本文的研究有很大启示，构成本研究的重要基础。笔者将在整合主义进路的指导下研究违建执法困境问题，通过分析具体在特定的治理体制下，执法过程中的执法者（机构）与其他主体（机构）之间的具体互动过程，考察他们之间的组织能力和沟通协调关系，侧重揭示违建治理过程中的处于灰色地带的违法建设谋利空间的形成机制，并探究其与违建执法困境之间的内在关联。具体的经验材料主要来自于笔者于2013年7月在湖北省M县城市管理综合执法局为期一个月调研所获得的材料，其间专门随城管局城市规划建设执法大队在当时违法建设非常严重的城乡结合部L镇X岛上进行了调研。除此之外，本文的分析还结合了笔者所在研究团队成员在浙江、辽宁等地调研了解的情况[②]。
二、违法建设的基本类型
城管执法中涉及的违法建设有多种类型，如小区开发商在建设中的超层、超容积率，各个单位部门的违法建设，普通居民违法建设等。在不少执法人员看来，各种违法建设管理起来都有一定难度，其中“最难管理的是老百姓的问题”，“拆别的违建时，没一个人说我们做得不对；拆老百姓的违建时，就有人说做得不对”。可将普通居民的违法建设大致分为三种主要类型：营业型违建、民生型违建和谋利型违建。
营业型违建。这种类型的违法建设主要出现在主干街道沿线的经营店铺。营业者出于经营利益考虑，未经规划部门许可，擅自改变、扩大经营店铺的面积，有的会占用道路面积，有的则采取加高加层的方式。一般来说，城市主干道路沿线的店面租金都比较高，能够在城区主干道沿线经营的营业者的收入水平通常至少能够在当地居民收入水平的中等左右，拆除违法建设对其生活所需影响并不会很大，其感受的剥夺感会比较轻微，不大容易做出强烈抗拒拆违的举动。这种类型的违法建设主要在主干道路沿线，主干道沿线平时也是城管执法巡查的重点，这些违法建设比较容易被发现，而且其违建行为会对周围其他营业者的经营活动产生影响，也很容易遭到举报。主干道沿线对城市的市容市貌影响很大，地方政府对此管理都很重视，如果出现抗拒拆违的情况，地方政府会有较大的动力调动多方的人力和资源参与拆除违法建设和进行外观改造的行动中。这类违法建设只要能够及时发现，拆除和处罚的难度一般来说并不高。随着M县近几年卫生文明城市创建工作的推进，M县城管执法局及相关部门已经加大了对这种类型违法建设的惩处力度，目前这种类型的违法建设并不多见。
民生型违建。这是居民因现实家庭生活所需而进行的违建。这种类型的违法建设可以大致区分为两种。一种是背街小巷的经营者，出于经营考虑扩大店铺面积、搭建违法建筑。另一种是一般的居民因家庭人口增加、子女长大成人分家立户、屋顶漏雨、危房改造等原因，未经规划部门审批而擅自建设。前一种违法建设虽然也是因营业所需而违建，但是可将之归为民生型违建，主要因为这类营业者的收入水平一般比较低，通常只是处于城市居民收入的中下层，且营业收入是其家庭的主要收入来源，这与在主干道沿线的店铺经营者存在很大差别。由于城市建设规划的变动，为了减少城市扩展或改造的成本，政府往往会发布“一刀切”的“停建令”要求严格治理违法建设问题，甚至出现连续十多年都不办理新的建房许可手续的情况，这与部分中下层民众的生活需求之间存在很大的张力。就目前了解的情况而言，民生型违建所占的比例并不多，根据执法队员的估计，大概占到10%-20%。对于这种类型的违建，只要没有人举报、上访，未造成安全隐患或其他严重后果，执法部门一般采取默许的态度，甚至对违建者还持有同情态度，不会主动干涉。即便接到举报，通常也很难简单拆除，执法者需要在不同主体之间进行利益权衡。违建者因收入水平比较低，拆除违法建设会给其带来比较强的被剥夺感，如果强拆违建，往往会受到违建者“以道义主义作为武器”的抵制。这类似于汤普森所言的“穷人的道德经济”[6]。民生型违建的执法有一定难度，主要表现为两个方面：一是这种类型的违法建设非常分散地分布在不同地方，许多是在背街小巷，由于执法力量有限，很难对这些违法建设进行及时监控；二是这种难度主要来自于民生型违建，总体来说不只是执法的问题，更是民生的问题。
谋利型违建。违建者主要不是出于实际生活所需，而是因为形成了谋取更多利益的预期，违法建设房屋。这种类型的违法建设主要有两种情况，其一是出于出租房屋收取租金的考虑而违建。目前引起广泛争论的小产权房问题中就包括这种类型的违法建设。有论者认为农民有自主进行土地利用开发的权利，有建筑的自由，应允许其借此获取更多的土地增值收益[7]160-165。其二是出于获取更多拆迁补偿的预期，在短时间内违法抢建房屋的行为，这在许多面临拆迁老城区、城中村、城郊村都非常普遍。这两种类型的违建都是为了获取因城市规划发展而产生的土地增值收益的重要方式[8]。目前，在各地城管执法的违建治理中，大量存在的是谋利型违建。谋利型违建具有两个基本特点：第一，是某一区域内的普遍现象，而非个别现象；第二，谋利预期构成了居民违法建设的强大动力。民生型违建和谋利型违建之间的界限并非泾渭分明。在一定条件下，民生型违建也很容易转化为谋利型违建，特别是在面临拆迁开发的时候更是如此。有的居民可能起初的确是出于生活所需而违建，当这样的违法建设没有得到有效治理和控制的时候，如果遇到拆迁开发，之前基于生活所需而违法建设的房屋一般会成为其谋取更多拆迁补偿款的重要工具。这时对民生型违建的治理就转化为对谋利型违建的治理。在很多情况下，违建者实际上是出于预期谋利的考虑，但往往会诉诸类似于“生存伦理”的表达。民生型违建的执法困境和谋利型违建的执法困境存在较大的区别，二者之间的模糊地带则增加了违建执法的难度。
从2003年开始，X岛被纳入到M县的城市规划区进行规划设计建设。M县政府对X岛的开发建设工作非常重视，将其作为全县生态文化旅游开发的重点和龙头工程来抓，先后召开四次召开高规格的项目推进会。岛上的违法建设问题正是在这样的背景下日益突出，以至于近几年呈“泛滥成灾”的趋势，“家家户户都在违建”。县党委和政府多次要求要加强违建治理力度，城管执法局主要领导在内部正式讲话中也提出“四个必须拆”的要求：网上投诉的必须拆、上级交办的必须拆、影响较大的必须拆、日常巡查发现的必须拆。但岛上的违法建设问题依然非常严重。目前在X岛上普遍出现的绝大多数违法建设不属于营业型违建和民生型违建，而是谋利型违建。
三、日常监管中的执法困境
违法建设没有得到有效管控以至造成“泛滥成灾”的局面，其直接原因是日常执法和管理中难以对违法建设实现及时有效的管控。日常执法监管往往很难到位，这就为违建者的谋利预期的实现提供了很大的现实空间。在日常监管中，主要存在以下三个方面的问题：
（一）体制内的合作难题
在违建执法过程中，城管执法局拥有执法权限，但违建执法的实际过程往往会涉及到其他部门或机构，单靠执法局并不能够实现有效的执法，需要多部门或机构配合。以X岛违法建设的日常执法为例，主要涉及执法局与当地镇政府之间的合作问题。县政府要求在违建治理中实施“乡镇集镇规划区内的规划监管以乡镇政府为责任主体，综合执法局全力协助拆除违法建筑”的管理模式和常规工作机制。但这样的管理模式和工作机制在实际运行过程中常常并未有效运作。[③]执法局与乡镇党委政府间并不存在行政上的关系和直接的业务往来，二者在行政级别上是平级的，不存在任何隶属关系，存在的是“弱关系”。平级之间并不存在必须要服从工作安排的义务。尽管县政府文件中要求乡镇政府发挥“主体作用”，在实际运行中却形成城管执法局发挥主体作用的格局。之所以如此，与这样几点因素有很大关系。
1、执法局与乡镇的目标不一样。目标决定了参与政策执行的主体的行动方向，在常规运行状况下，目标一致的主体间才更有可能做出方向一致的行动选择。执法局有行政执法权限，其主要目标是执行法律。乡镇并不拥有行政执法权限，其目标具有多重性，与执法局合作开展违建治理只是其诸多工作中的一项，如果没有来自上级的行政压力，乡镇一般不大愿意为此投入较多的人力和资源。违建治理的难度比较大，会消耗很多治理资源，而且很容易引发比较激烈的矛盾和冲突，因此乡镇一般会比较抵触这种工作，缺乏与执法局进行合作的积极性。[④]
2、执法局的工作机制与乡镇的工作机制存在很大差别。执法局作为专门性的行政职能部门，其执法活动具有比较强的专业性，日常执法工作多是按照常规性的方式运行。乡镇是地方基层政权，其事务具有综合性的特点，基层管理中各个方面的事务往往都需乡镇开展。乡镇工作有中心工作和其他日常性工作之分。在乡镇，中心工作是一种常规性的行政机制[9]，需要调动乡镇层面非常多的人力和资源参与其中，与乡镇干部的行政绩效考核、政治晋升之间存在非常紧密的关系。在执法局的工作安排中，违建执法是一件重要工作，但在乡镇党委政府的工作安排中，如果没有被列为中心工作，一般不会被重视。在乡镇治理资源非常有限的情况下，如果没有上级党委政府施加的行政压力将其“泛政治化”[10]，提高在政府承担的诸多责任中的位置，乡镇通常没有足够动力将违建治理工作列为中心工作。
3、需要放在乡村关系中来考察。有研究表明，在官僚制特性、压力型体制以及乡土性这三元结构的作用下，乡镇政权遵循着策略主义的基本运行逻辑[11]。在乡村关系的层面上，乡镇的许多工作都需要依靠村干部来配合完成。但是乡镇与村组之间并非简单的上级和下级的关系，村级组织是自治团体组织，乡村之间是指导与被指导的关系，乡镇对于村组并没有足够的主导权，乡镇干部也很难硬性要求村组干部执行决定。在实际的乡村关系中，乡镇往往需要采取利益运作和感情运作的方法来促使村组干部完成某些工作任务[12]，否则村干部可能也并不会真正积极配合乡镇安排的工作。这种关系格局给违建治理工作带来了很大的难度。
城管执法局与乡镇政府之间没有实现充分有效的合作，这就增加了违建执法的难度，极大地削弱了日常监管的有效性，给违建者借此谋利以可乘之机。
（二）村庄中的行动困境
在村庄执法场域中，村组干部和村民对执法者的协助和配合对于执法工作的开展非常重要。城管执法队员对此深有感受，“我们要想进村开展执法活动，离开了村组干部，就根本没有办法开展，连各家各户叫什么名字我们都搞不清楚，有时候连路都摸不清楚。”特别是当违法建设并非某个村民的个体行为，而是村庄的共识与集体行动时，国家就更加难以实现通过对村庄的制度化“监控”来获取“实现行政目标所需的信息”，行政力量“如果没有信息基础作为反思性自我调节的手段，就无法存在下去”[13]221。
在违建执法中，能否有效调动村组干部参与违建执法的积极性是非常关键的因素。村组干部的积极协助有助于执法者了解村庄执法场域中的“地方性知识”[⑤]，减少执法者与执法对象之间交往过程中的摩擦和矛盾，促使双方开展比较顺利有效的交流与互动。从空间位置及信息获取的有效度来看，最便于监控当地居民违法建设的是村组干部和其他村民，但实际上很难调动村组干部在违建治理上的积极性。谋利型违建一般发生在亟待开发或正在开发的区域，能够从违建中受益的并不只是个人，而是一整片的居民，其他居民几乎不会有检举违法建设的动力，而且他们自己也多是积极参与其中。当然，也并不绝对如此。例如，可能有的村民的违法建设多一些，可能会获得更多的补偿，周围有的村民会因“眼红”，举报其违建行为。还有的则因为平时的个人恩怨而举报。尽管如此，在村庄熟人社会中，由于受到熟人社会的行为规范的约束[⑥]，举报的人不太愿意并且也不太可能对执法者表示公开支持。
村组干部在违建治理中扮演着管理者和违建者的双重角色，这两个角色间存在利益冲突。作为管理者，他们需要承担控制违法建设的职责。但在乡镇都没有比较强的动力来支持执法局的违建执法工作的情况下，村组干部更不太可能积极支持执法活动。作为管理者，村组干部还可能借助此身份从中获取灰色腐败性收入。不少村民为了减少违法建设的阻力，会向村组干部输送利益，请村组干部帮忙疏通关系。村组干部如果严格监控村民违建，不仅自己不能从中获得好处，而且会因此得罪村民。村组干部的工资本来就不高，这样的收入并不能使他们产生足够的动力积极控制违法建设。此外，村组干部在信息获取上往往占据一定的优势，甚至其自身可能就是当地违法建设的带头者，因此就更不会有动力监控违法建设。从而，村组干部与村民之间会存在非常紧密的利益联系，形成“合谋”关系，村庄内部对于通过违建谋利已经达成了较强的共识。
在未得到村组干部配合的情况下，执法者一般不会轻易进入村庄，否则很容易招致村民的群体抵制，一旦言行上稍有不慎，就很可能引发更为严重的对立紧张关系。虽然执法者代表国家权力，有国家权威作为最终支撑，但在村庄执法场域中，除执法者自身力量外，国家权威的最终支撑也多是“远水救不了近火”，一旦出现双方对峙的局面，执法者往往不得不放弃执法，否则就可能使自己陷入窘境之中，甚至连人身财产安全都难以得到保证。
（三）执法者的行为逻辑
M县执法局的执法力量严重不足，其中负责L镇执法巡查的中队只有四个人。在这样的情况下，即便执法队员在工作时间内都积极认真巡查，也不可能及时有效地监控到所有地方的违建，很难实现“在场”的控制。执法队员主要根据平时巡查经验，选择重点地段巡查，这就给违建者以可乘之机。在日常监管中，一线执法者的行为逻辑具有以下三个方面的显著特点：
1、执法者的趋利性。一线执法者主要有这样一些利益考量：一是基于执法者的工作本身所应获得的正式收入，二是在执法过程中的灰色腐败性收入，三是在执法互动过程中建立起和获得的关系人情等社会资本意义上的收益。与此同时，一线执法者可能承担这样一些责任和风险：一是执法不严导致的问责风险及与之相伴的绩效工资考核压力，二是执法中因收取灰色腐败性收入而产生的风险，三是以交换为核心、遵循“特殊主义”[14]75-104逻辑的人情关系会阻碍执法。一线执法者在做出具体行动选择时，会考虑行为本身可能带来的利弊得失，在权衡利弊之后，做出尽可能有利于自己的选择。
2、执法者规避巡逻。在违建执法中，一线执法人员常常要面对村庄执法场域中恶劣、紧张、充满危险的执法环境。在与执法对象的具体互动中，无论是执法人员还是执法对象，常常都会产生不愉快的情绪，甚至会引起比较多的麻烦。在公共事务的管理中，管理者一般都会有避免不愉快的或危险的一线工作，将追求自己的舒适和安全放在首位的倾向，经常会做出“巡逻规避”[15]28的选择，尽量使自己避免或减少介入到现场的违建巡查工作中。笔者在调研中发现，城管执法局L镇中队的执法队员时常并不是在巡查违建，而是在设于L镇政府办公楼的执勤办公室里休息。
3、执法者规避考核。一线执法者的行为之所以会呈现出前面所言的两点特征，与对一线执法乏力的监督管理考核有很大关系，执法者实际上很少感受到来自日常管理考核方面的压力。M县城管执法局里具体负责监督考核事项的是执法监督股，但其工作人员主要是按照文牍化、例行化的方式来“监督”，一般不愿意得罪本单位同事。而且，负责监督考核的人员一般也没有动力并且也不太可能详细了解到一线执法的情况。
一线执法者的这种行为逻辑，很大程度上甚至也是在执法局管理者默许情况下的结果。在违建执法中，城管执法局的管理者需要综合考量诸如自身的考评晋升、本单位的工作成绩、地方政府的关注重点、执法工作与社会稳定等多方面因素。这些因素都会对其关于执法局一线执法力度的要求产生影响。在维稳压力下，执法局管理者会尽量注意防止一线执法出现严重事故，一旦出现这种情况就可能会对执法局的全局工作成绩以及主要领导的晋升产生很大的消极影响。出于自我保护的考虑，执法局管理者对强拆违法建设会持比较慎重的态度。实际上，无论是乡镇党委政府，还是城管执法局，在执法或治理资源匮乏、所依靠的基层组织力量薄弱的情况下，都需要在压力型体制下的多种工作指标和工作目标中进行区分和选择，往往会采取“选择式政策执行”[16]的方法来分别应对带有严厉考核（往往是一票否决）的工作和相对较易执行的工作。
总的来说，一线执法者事实上有较大的自由裁量空间。在不能对一线执法队员进行及时有效的监督制约的条件下，一线执法者可以基于自身利益的考虑做出“一线弃权”[15]26-29或者选择性执法、变通执法的选择。违建者借助一线执法中的这种缝隙，甚至可能利用与一线执法者之间的利益交换关系，以适当的代价来换取加快违法建设进度的空间，以此来帮助实现谋利预期，违法建设现象愈演愈烈。
四、集中整治中的执法难题
（一）集中整治与决策权衡
日常监管难以有效控制违法建设的蔓延，执法者只能寄希望于通过大规模的集中整治行动来推动违建治理工作的开展。集中整治行动具有运动式治理的特点，需要地方政府体系内部强有力的行政动员，调动城管执法局、公安、消防、公证处、乡镇（街道）、基层村组、医院、拆迁公司，甚至可能还会有武警等多个部门的大量人力和资源。这种集中整治行动需要由地方主政者决定，并成立专门领导小组来推动。地方主政者在决定是否开展集中整治行动的时候需要综合考虑方方面面的因素，而不是只考虑违法建设行为本身的违法性。M县的一位常委在访谈中指出，“政府的管理工作是全面的，拆出的社会矛盾谁来化解 强拆肯定能拆得了，但是不可能只是恶狠狠地强制拆除，而不管其他后续工作。”
在地方主政者作决策时，有两个因素尤为重要：其一是地方政府行为日益体现着“风险规避”的特点[17]，希望保持地方稳定。其二是违建治理的紧迫程度，这主要关系项目开展的进程，会影响地方经济发展以及主政者的发展政绩。在地方主政者那里，这主要是一个如何在稳定和发展进行权衡并保持适度平衡的问题，即“一只手要抓稳定，一只手要抓发展”。但这两个方面的政策目标之间存在较大的张力和悖论，“不存在所谓的‘黄金标准’”和“能为社会上所有的人都接受并以同样的方式影响每一个人的客观、平等的标准”[18]11，在有的情况下难以兼顾，在很多情况下则只能在二者之间的中间地带进行选择。
2012年M县政府曾组织过四五百人参加，各部门联动，集中强拆了某地的违法建设。虽然此次集中整治行动最终得以实施，并且强制拆除了一些拒不拆除的居民的违法建筑，但也出现了多起执法对象抵制执法的情况。遇到这种情况，现场参与执法的人员都会高度紧张并且非常谨慎，但此时又很可能难以控制自己的情绪和行为，以至于酿成人员伤亡的惨剧。一旦出现这种局面，地方党委政府往往会被追究行政管理的责任以及政治责任。正是考虑此前集中整治行动带来的负面影响，目前地方主政者还未决定对X岛的违法建设开展集中整治行动。
违法建设的问题影响相关项目工程的进展和经济建设，同时也会潜藏着许多社会不稳定因素。违建治理工作的具体开展情况，既关系经济发展，也关系社会稳定。如果违建治理的执法力度太弱，可能会影响相关工程项目的进度，进而影响当地经济发展（特别是主政者的经济发展政绩以及与之相伴的政治晋升）。如果违建治理的执法力度太强，又可能产生和激化矛盾，影响社会稳定。地方主政者会产生“不稳定的幻象”[19]，认为当前社会冲突日益尖锐、社会和政治稳定形势日益严峻，生怕出现激烈的矛盾。因此，在地方主政者看来，对于违建既要加强执法和管理需要注意保持恰当的限度。这样一来，违建治理的执法过程中就会有较大的伸缩空间。决定违建执法力度强弱的权力并不在一线执法者，也不在城管执法局，而是取决于地方主政者的决策权衡。基于社会稳定的考虑，地方党委和政府一般不会轻易决定采取大型强拆违法建设的集中整治行动，即便采取这样的行动，也要尽量做好方方面面的工作，尽量确保“不出事”。基于发展的考虑，地方党委和政府可能会在适当的时候采取集中整治行动，以遏制违法建设的势头。到目前为止，M县党委和政府还没有对X岛中的违建治理工作动用“中心工作”的强政治行政动员的方式，在这种情况下，无论执法局还是L镇党委政府，在违建治理中的行为选择都比较微妙，不大愿意强力执行拆违要求。一线执法者，主要受到执法局内部考评约束，也不会有太强的动力严格治理违法建设。县政府在对X岛项目建设进程的规划中明确提出了“三个时间节点”的总体要求，指出2013年主体项目要全部竣工，2014年项目盈利建成使用。但据后续了解，直到2014年，主体项目仍然没有竣工，与2013年7月份笔者调研期间的情况相比，几乎没有多少进展。许多违法建设者正是看到了地方党委政府的这种两难状态下的行为逻辑，出于法不责众的心态，才敢于通过违法建设来谋取更多利益。
（二）高位推动的运作过程
要想实现对违法建设的治理，根本不可能只依靠城管执法局来推动，而必须要依赖地方党委和政府的强力动员，通过压力型体制“高位推动”的方式，将各相关部门以及乡镇政府、村组干部调动起来参与到集中整治行动之中[20]。地方党委政府一旦采取高位推动的方式，就会通过成立临时性专门领导小组来负责具体领导和协调工作，将任务分解、目标管理作为重要的政策执行工具。专门领导小组会由地方党委或政府的主要领导任组长，常委班子其他成员任副组长，相关机关主要负责人、乡镇主要负责人作为领导小组成员。领导小组主要负责人的人选会根据所要推动的事项重要程度来确定，为了保障工作开展的力度，往往会由在地方党委常委班子中排序靠前者任职。
成立由地方党政主要领导干部任职的专门性领导小组，这对相关各职能部门以及乡镇而言意味着要将违建治理工作列为中心工作，这就成为了“政治任务”，往往有配套的“一票否决”考评制度，这种考评制度有利于突出政府在特定时期的中心工作，是一种强政治动员的手段[21]。在治理资源有限的限制性条件下，通过集中与动员有限的资源，往往能有效地解决较为突出的社会治理问题[22][23]。
地方党委政府只有在违法建设的泛滥程度已经超过其承受程度，严重影响相关项目工程的推进，或者是面临着来自更高级别党委政府的行政压力的情况下[⑦]，才会采取这样的强动员的举措。这种情况下，决定违建治理的执法强度和执法方式的决定性因素主要是如何能够更有效地推进项目进程。在这个阶段，就会出现的是项目进度“倒逼”执法的情况。此时，参与到集中行动中的相关主体既要“能做事”，也要“做成事”，同时还要“不出事”。只要能够有利于更有效地拆除违法建设、保障项目进度，具体的手段和方法都可以成为次要的问题。在这个环节，违建者的利益问题依然是决定集中整治行动的成效以及项目进度的关键问题，违建者的谋利预期往往能够在这个阶段得到实现。
面对严格的考评要求和行政压力，被纳入到执行体系中的各个执行主体并非消极被动地接受，而是会采取多样的方式来应对。在正式开展集中行动之前，相关部门及乡镇政府一般都会尽量事先与违建者商谈妥当，确保集中拆除违法建设的时候不会出现强烈抵制的情况。这些构成了正式集中拆除行动的前期准备工作。如果没有这样的充分准备，一般来说不会大张旗鼓地开展集中整治行动。到了这个阶段，违建治理的问题实际上主要并不是一项执法工作，城管执法局这时所能发挥的作用也比较有限。在正式集中拆除违法建设之前，往往会出现“正式权力非正式运作”[24]的现象，通过“软硬兼施”的方式来对违建者“做工作”。具体来说，“做工作”的主要类型有两种。
第一种方式是用金钱解决问题，“人民内部矛盾，人民币解决”。地方政府用这种方式来“做工作”，普遍遵循的是策略主义的逻辑，主导的逻辑是利益策略和人情策略。通过给违建者的违法建设的房屋以一定补偿，从而达到减少拆违阻力的作用。在用金钱解决问题时，如果确定的补偿标准太低，违建者不会满意，会要求提高补偿标准，否则就不会同意拆除违建。但是违法建设补偿的标准也不可能太高。违法建设补偿的具体标准是在多方主体博弈过程中逐渐形成。大多数违建者一方面会尽量争取更多利益，但另一方面也会注意限度，不会提出过高要求，往往是“见好就收”。在确定补偿标准的问题上，城管执法局以及一线执法者所发挥的作用已非常有限。在这个阶段会存在少数希望谋取到更多利益的“钉子户”[⑧]。集中行动中比较严重的冲突通常发生在与“钉子户”的互动过程中，“钉子户”的出现使违建治理中的不确定性因素大大增加。目前，通过金钱解决问题的思路是各地政府普遍的选择。在访谈中，M县城管执法局局长表示基本认可这一做法：“老百姓违建不过就是为了多弄点补偿，就是想多套一点小利益。我们执法的时候，既要考虑开发商大老板的利益，也要适当照顾一下老百姓的利益。我们要是去拆了，矛盾都指向我们。”针对X岛上严重的违法建设情况，城管执法局局长于2014年2月专门向县政府打了工作报告，申请由县政府出面调动全县各相关单位力量，组织大型集中整治行动拆除X岛违建。但县政府并没有批准执法局的这一申请，而是希望通过对违法建设村民给予一定补偿的方式来推进项目建设进程。
第二种方式是用“灰黑”势力的强制力量解决问题。一般来说，现在地方政府不太可能也不太愿意动用灰黑力量，毕竟这样的方法并不具有合法性和正当性，而且会给地方党委政府的政治形象造成严重损害，引发较高的政治风险。与违建治理相关的利益主体很多，例如开发商。开发商开展工程项目建设主要是为了获利，当项目进程因违建治理遇到困境而难以推行时，为不耽误项目工程、减少因此带来的损失，就很可能会利用灰黑力量威胁违建者。有的地方政府可能会在一定范围内默许或纵容这种情况的发生。尽管M县违建治理中目前还没有出现灰黑势力，但违建治理中的灰黑势力的登场是当前违建治理困境下可能的结果。
五、结语：谋利空间的形成
违建者的谋利空间的形成大致经历了这样几个环节：受制于条块合作困境、村庄社区空间的具体执法场域，以及一线执法这行为逻辑这三个方面主要因素的影响。日常监管呈现出乏力的状况，并不能够有效管控违法建设；乏力的日常监管又进一步强化了违建者的谋利预期和违法建设的动力，以至于违法建设现象呈现蔓延之势；在这种情况下，只有通过地方党政“高位推动”的强政治行政动员的方式才可能遏制违法建设，但是这种运作方式需要地方党政对政策收益和风险的慎重权衡才可能采取；“高位推动”的集中整治行动在实际过程通常也并不是按照“严格执法”的逻辑来运行，地方党政的其他政策考量和政策目标替代了法律原先所设定的执行目标，通过“正式权力非正式运作”来确保集中整治行动的开展，违建者的谋利预期往往最终能够得以实现。
违建执法的实际运行过程与法律文本的规定之间存在非常大的张力。尽管在法律规定和官方的正式文本中，甚至在违建者的观念中，违建中的谋利预期都不具有正当性，但谋利型违建在各地依然非常普遍，并且通常能够在一定程度上实现谋利预期。各级政府及执法部门一方面大张旗鼓表示要对违法建设“零容忍”，但另外一方面却在不断地容忍甚至默许违法建设中处于灰色地带的谋利空间的形成和实现。谋利型违建的普遍化是当前中国社会存在诸多灰色利益空间的一个表现。在法理中以及民众的观念中，这样的利益空间都处于灰色地带，但并不意味着这种灰色利益空间就能够在短时间内消除。当前的这种治理机制具有比较大的稳定性，并不是能够在短期内改变，甚至可以说是一种不得已而为之的选择。在基层治理中，地方政府及其各个部门与民众之间有着非常频繁的直接接触，因此与民众之间难免会有各种各样的利益冲突。违建执法中谋利空间的形成也表明了政府与民众（以及其他相关主体）在违建执法这一场域中存在利益冲突，违建治理的过程实际上成为了利益调节的过程，而非简单的执行法律的过程。作为违建治理主体的地方各级政府及相关部门在这过程中所表现出来的行为逻辑是中国当前的“上下分治”的治理体制下的产物[25]。地方治理者一方面要治理违建，但另一方面又不可能完全无视民众的利益要求（尽管这种利益未必具有充分的正当性，可能处于灰色地带）而独断专行，需要在与民众的协商、谈判、冲突和妥协的过程中，在其自身利益与违建民众利益之间进行调试，以找到民众能够基本接受的方案需要。从国家能力的视角来看，违建执法的困境指向了执法领域国家能力的不[5]，但是当前违建治理中的这种比较稳定的治理机制深嵌在“上下分治”的治理体制之中，在短期内很难有实质性改变。可以预见，在今后的执法中，如何处理和协调违建执法困境中的谋利空间问题，依然会是违建执法的核心难题。
注释：
[①]陈柏峰、于龙刚、刘杨、梁永成、吕健俊等师友对本文写作提出了许多宝贵意见，在此致谢。
[②]按照学术惯例，文中的具体地名做了匿名处理。
[③] 县政协重点镇建设工作视察组在一份调研报告中也指出这一问题：“（违建治理工作中）日常管理不到位。全县镇村建设点多面广，县综合执法局鞭长莫及，再加上镇级没有执法权，在城镇建设管理过程中就难免遭遇有责无权的尴尬局面，这直接导致了由于管理上的不到位，乱停乱倒乱建等现象时有发生。”
[④]在有的地方，城管执法中队归执法局和街道（乡镇）双重领导。在执法局与街道的政策目标并不一致的时候，执法中队的执法行为选择也会出现困境。而且，由于人员、资金等受制于街道，城管中队的执法行为选择可能受到街道的影响更大，会深受街道的运行机制的影响。
[⑤]吉尔兹将区域化特点显著的经济、地理、人文之类背景等特殊信息环境称为“地方性知识”。吉尔兹：《地方性知识》，王海龙等译，中央编译出版社2000年版。
[⑥]乡村熟人社会中人们的行为多围绕着人情关系展开，行为准则是人情规范，这种人情取向的行动规律构成了熟人社会中的“乡土逻辑”。如果不遵循熟人社会的行为规范，则可能会受到惩戒。参见陈柏峰：《熟人社会：村庄秩序机制的理想型探究》，《社会》2011年第1期。
[⑦]我们2014年11月在浙江省某地调研时了解到，2014年浙江省省委省政府在全省开展了以治理违法建筑为主题的“三改一拆”运动，各级地方政府都受到了来自省级的强大行政压力，纷纷将此列为当地的中心工作，以强政治、强行政动员的方式来推动此项工作。我们调研的乡镇迅速成立了“‘无违建乡镇（街道）’创建领导小组”，由乡镇党委书记和乡镇长担任领导小组主要职务，并为此专门召开了动员工作大会。
[⑧]按照《现代汉语词典》的解释，钉子户是指在城市建设征地拆迁过程中，讨价还价，不肯迁走的住户或单位。参见中国社会科学院语言研究生词典编辑室编：《现代汉语词典》第6版，第304页。尽管“钉子户”这一概念通常带有一定的贬义色彩和否定性价值评判，但是本文是在价值中立的意义上使用这个概念，以便于阐述违建治理的内在机制，并不意味着对违建者行为的否定性价值评判。
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The Formation of the Benefit-seeking Space：
an Analysis on the Plight of the Law Enforcement of Illegal Construction
LIU Lei WANG Hui
(Law School, Sichuan University, Sichuan 610207, China)
(Institute of Shanghai Academy of Social Sciences, Shanghai 200020, China)
Abstract：In the process of urbanization, illegal construction has become an important issue, with appearing to outstanding the plight of law enforcement. There are various types of illegal construction, and the benefit-seeking one is the most prominent and critical problem. Research illegal construction under the guidance of combinationism approach to the enforcement dilemma. This research analyzes the specific interaction between the law enforcement subject and other subjects during the law enforcement process which is under special governance mechanism. Moreover, it investigates the organizing ability and communication and coordination relations among them. By focusing on revealing the forming mechanism of the illegal construction benefit -seeking space which is in the grey zone, we can figure out the interrelation between it and the plight that the law enforcement of illegal construction meets. The generalization of profit illegal construction is the consequence of current performances of many Chinese social interests gray space. The current governance mechanism of illegal construction, which is of great stability, is the product of China’s "Vertically Decentralized Authoritarianism" governing system. As a matter of fact, instead of being a pure process of law enforcement, the governing process of benefit-seeking illegal construction is the process of interest adjustment. How to deal with and coordinate the benefit-seeking space problem that appears in the law enforcement process becomes the core issue in the governance of illegal constructions.Key words：benefit-seeking illegal construction; the law enforcement of illegal construction; benefit-seeking space; governing mechanism; grey zone interest