【编者按】美国公立教育正在经历变革。20世纪70年代以前，大众教育曾是美国崛起的秘诀。但2014年度OECD教育调查报告显示，美国当前的教育分化加剧了已有的贫富差距。本文讨论的新问责治理，突破美国传统教育改革的公、私二分僵局，融合自下而上的职业抗议运动和自上而下的标准化运动两种新兴模式，试图重现杜威的教育精神。我国伟大的人民教育家陶行知曾受杜威在五四运动期间来华两年半的影响，提出“生活即教育，社会即学校”，而在我国改革中有重要贡献的前国务委员兼中央财经领导小组秘书长张劲夫就是陶行知的学生和主要助手。“实验主义治理”的新问责注重缩小不同族裔、性别和经济背景学生的绩效差距，文中详述的德克萨斯和肯塔基的不同实践，对我国打破当前教育资源不均衡，高校自主招生，进一步因材施教，有深刻的借鉴意义。此文和四中全会提出的问题的关系极为密切，因其核心观点是发展“不以法院为中心的司法审查”。因篇幅较长，分上下两部分推送，此为（上）。
杜威难以想象的公共实验室：
学校治理和法律改革的新兴模式
（上）
JamesS. Liebman Charles F. Sabel
成福蕊译
引言
美国公立学校正在经历变革。新体系的核心原则是逐级——联邦政府，州政府和学区——授权，下级获得探索实现“改进教育”这一宽泛目标的自主权。作为这一自主权的条件，下级要向上级汇报他们的目标，阐明获取预期目标的详细手段和绩效结果。这一变革的核心承诺是给所有学生，尤其是少数族裔学生，提供“恰当”的教育，而“恰当”的定义本身则根据做得最好的学校的绩效不断改进。改革的目的，是建立以不同学生的好奇心及多样化需求为基础的教育体制，将整个学校系统看做巨大的实验室，探索如何最好地达到这个目标。如果取得成功，全国将在几年内整体达到约翰·杜威在芝加哥建立的著名的实验学校为100多个学生达到的目标。改革基于立法、行政和司法之间及它们与公众的新型合作，重新定义了“分权”，重塑了行政国家，开创了公共参与的新模式，也开启了重新界定民主的前景。
过去五十年美国的教育悲伤史，特别是近年来公立教育改革的痛苦经历，让人们对上述论断产生质疑。二十世纪大部分时间里，上下各级都想通过统一的规则控制课堂。尽管教师可以在掌控课堂上有相当的自主性，但必须在统一的教科书和严格的行政规则下。周期性引入的杜威式改革，仅零星发生在个别课堂和学校层面。高层学校管理及领导机构，没有任何改变。
如果这个僵局意味着州立法、地区和学校管理层改革能力有限，那么学校在废止种族隔离和资金平等诉讼中鲜有成功则表明，司法无法直接弥补其他部门的缺陷。美国最高法院承认这一点，并于上世纪70-80年代退出学校改革，解决教育不公平的责任落在州级。但州法院发现的教育问题也很少能转化为现实的学校改进。许多州的法官发现贫富地区学生支出差异悬殊，不符合州宪法的平等保护或“有效教育”条款。而大量再分配公共教育资金会减少全州的教育支出，产生向下平均的结果。这引发了州立法和司法的长期攻讦。
80年代开始，无论在国际比较中，还是应对知识经济本身的需求上，美国公立学校绩效都在恶化。贫困及非洲裔美国社区为种族隔离和资金公平改革的失败而怨声载道。公立学校的失败引发改变现有体系的激烈争论，分为公、私两派。公立学校支持者认为，是政治意志的失败让立法和司法改革连续受挫。如果给黑人和白人学生统一投入资源，缩小课堂规模，增加特殊项目，或直接增加联邦拨款，公立学校就会正常运转。相反，私立学校的支持者认为，公立学校难以摆脱自身利益导致的以权谋私，从而不可避免的浪费资源。提供更多资源只会鼓励进一步浪费，唯一方案是私有化。
这些争论，同样陷入僵局。学校管理外包公司一再不能履约，私有化支持者没有绩效在不筛选学生情况下更优的证据。法院再分配教育资源机制很难满足申诉人预期的多投入本身产生更好教育的结果。这些失败不仅不支持教育改革私有化，也不支持反面观点，即好的学校来自政治意愿。
在公立学校的前景被失望笼罩之际，新的承载着希望的模式从两种截然相反的零星改革集群中出现，它们不同于讨论中的公、私二分框架。第一种模式强调集中化，甚至国有化。联邦和州设立学校和学生最低绩效标准；对学生和学校排名；未达要求的学生不能升级或毕业；差学校必须重组。这种高利害相关测试的支持者认为，失败惩罚足以迫使个人和机构改进绩效。第二种模式是新地方主义。宗旨是把课堂管理从州转向地区、校长、教师和家长。允许教师和家长创建小而专业化的新学校，允许家长选择片区以外的学校。
两种模式交互影响，形成互补。高利害相关测试最终被证明不可行，不仅产生负面激励和应试教育，而且将最差的学生排除在外。贫困和少数族裔学生受到不公平惩罚，他们无法控制学校的失败。而且，测试结果本身缺乏进一步重组学校或援助学生的建议。对此，出现了新的诊断标准，利用测试引导地方改革，关注个体学生的教育方法。新地方主义为这些诊断标准和前沿方法提供分散的测试数据，进行自我评估。新的职业再生运动同时对教师和学生负责。实践者也意识到，可问责的专业主义需要新型同行监督。
地方行为和诊断标准的最优结合将彻底改变传统学校。教师不再执行州或地区的行政指令，而是监督每个学生的学习策略，帮助他们克服困难。校长为课堂提供保障，监管方为校长提供必要的条件。州不再制定详细的学校运行规则和条例，而是制定学校标准及评估方法，并定期修正，帮助有困难的学校改进，对失败的学校进行重组。
新模式不是传统科层和经济或政治市场的混合。在科层中，规则制定者和执行者明显分开。新模式中，规则是临时行动框架，在下级的实践中不断修正。手段不断修正目的，反之亦然。理论上，市场对上下层级都不清楚，以纯自愿的方式表达偏好。卖方根据买方的策略调整行为，官方对居民的选择做出反应。相反，新模式中，各级服务提供者不断将其绩效与同行比较、调整，比较的维度和同行的定义本身也纳入讨论和修正范畴。2001年联邦“有教无类法案”(No Child Left BehindAct)要求，州若想获得联邦教育基金，须采用新的诊断问责。两党共同支持的这个复杂法案，突破了政府与市场之争，为学校变革提供了机会。
本文根据这些意外的发展及其所蕴含的可能性，重新思考改革公立学校的法律策略。我们的意图既是解释性的，也是纲领性的。第一部分，通过废除种族隔离和公平投入案件，追溯两个连续的改革周期。第二部分讨论从上而下的标准改革运动，及从下而上的支持新课堂实践的职业抗议运动。纽约市学区2的实践表明，90年代中期教育者如何将两种运动融入“新问责”。第三部分，分析德克萨斯和肯塔基州正在进行的改革，看他们如何在课堂变化和新型管理监督之间衔接，举例说明目前的改革成就。第四部分讨论了法院在创建新公众和学校改革体系中的作用。第五部分讨论联邦有教无类法案对改进贫困和少数族裔学生教育绩效的执行力，它既不是私有化的特洛伊木马也不是对贫困和少数族裔学生的联邦拨款的非规制化。结论表明，新改革可以看做学校废止种族隔离运动的法律遗产。
一、法院为中心的改革周期及其局限性
过去半个世纪，教育改革者靠法院和法律追求种族公正和更好的教育。左派将法院的干预视为巨大成功，自布朗诉托皮卡教育局案以来，各州对学校种族隔离的废止完全归于法律驱动的改革。后来，全国贫富学校投入均等化也主要是司法干预的结果。由此可见，法院推动的改革失败源于其没有贯彻到底。法官缺乏严格执行规则的勇气，没有将改革进行到足以自我强化的深远程度。
右派认为法院的干预彻底失败。第一，80年代以来，非洲裔和拉美裔所在学校的白人学生寥寥无几；第二，即使在司法改革导致公立学校学生投入趋于平等的州，少数族裔和贫困学生的教育绩效，仍与白人及亚洲裔美国学生间有很大差异。由此可见，失败直接源于法院对宪法分权所界定的机构能力的漠视。通过肆意取代政治机构，或侵犯本属于私人的领域，法院鼓励美国公众教育的官僚化、政治及种族极端化，挫败了改革者自身的计划。因此，法院退出不是缺乏胆识，而是对分权的尊重。
通过分析两个关键的改革周期，即联邦法院1954-1990年间废止学校种族隔离，及州法院70年代早期开始的平等投入，本文认为，两种评价各有偏颇。美国法律程序假设，宪法通过权力分立，创建公、私制度，适应复杂民主中不断变化的问题。但是，政府的何种机构应当负责解决紧急问题，仍不清晰。责任错配使本来的问题更加复杂。法律程序观点假设，通过巨大反思能够确定合理的制度工具（而现实中我们往往不能），这种错误导致两种教育改革大周期的争论集中于谁是最佳行动者，而忽视了更关键的最佳行动问题。这些假设是民主秩序进行根本性变革的盲点。我们认为，虽然法院没能完成最初的改革，但是意外的促进了民主解决问题的新方法。
1. 学校废止种族隔离
有人认为，1968-1973年，联邦法院废止种族隔离是美国历史上最成功、最广泛的社会改革。参加学校融合的黑人学生高考成绩提高，极大缩小了80年代黑人和白人学生之间的差距。事实上，在废除种族隔离的名义下，融合集中针对南方农村校区，那里的州法律明确规定强制隔离。县里存在两套学校体系，较好的白人公立学校和较差的黑人公立学校，关闭后者自动将黑人学生转向前者。这不仅促进了种族平等，也改善了黑人的教育水平。
随着废除种族隔离运动从南方城市转向北方城市和西部，更复杂的条件引发对废除种族隔离的目标及措施的反思。如果布朗法案的最初目标是结束故意的种族隔离，那么就近入学，即使导致事实的隔离，也是宪法可接受的。相反，如果目标是将州造成的种族隔离废除，那么就近原则导致的隔离显然不可接受。法院合法性不能掩盖其观点的模糊性。重塑公立学校和校区的责任，对法院来说过于沉重。
法院在70年代中期采取了三种法律原则，最终阻止了废除种族隔离运动。第一，1973年的丹佛案例，州立学校内部的种族隔离，被认为不违反平等保护条款，除非申诉人能够证明州有关机构故意让学校进行种族隔离。第二，1974年的底特律案例，法院判定将底特律郊区黑人和白人孩子不公平隔离的政府官员没有法律职责矫正现状，因为受影响的郊区校区本身没有故意隔离城市的学校。第三，1976年的帕萨迪纳到20年后的堪萨斯市的一系列案件，法院要求申诉人将特定的州的决策与具体隔离结果匹配。申诉人须首先证明，校区、交通局、房地产和银行管理者、住宅、城市改造和重建机构故意隔离黑人与白人。还须证明，那些做法引起了现有学校的实质性隔离，而不是财富、经济和社会因素、或种族以外的公共政策考虑及私人偏好引起的。自此，没有法院再尝试证明隔离。
2. 公平投入
随着联邦法院退出，州法院负责处理州内各校区学生公平投入的案件。州公平投入案件与联邦废除种族隔离案件平行发展。表面上，州法院公平投入诉讼的成功依赖两个法律理论中的至少一个，即平等保护条款和恰当教育条款。最近公平投入诉讼的结果几乎都有共同的关键特征。第一，人均投入跨区不平等减少；第二，至少一些贫困校区的融资增加；第三，学校总资金中的州份额增加，地方份额下降，传统美国地方教育自治趋势减弱；第四，影响最显著的地区整体教育支出停滞或下降，州内投入平等化没有改进州在国家教育支出中的排名；最后，即使在公平投入诉讼导致人均支出增加的贫困地区，也没有发生任何教育改进。
这些案件的发展显示，恰当不是资金充足，而是符合当代社会要求的教育。恰当是结果，不是各区投入的平等。这种条文的扩展与制度开放同时发生。因为恰当结果的含义和获得它的手段都很难界定，法院开始提出切实可行的、开放式的恰当定义，并建立修正机制。制度开放的形式多样。第一种，以肯塔基州为代表，法院可能从好学校中抽取一些标准，对州立教育的一般性目标进行具体化。然后立法，将这些目标转化为可行的教育改革计划。第二种，以新泽西州为代表，法院选择一个或多个详细的成功学校改革模型，违反宪法义务的校区必须选择一个榜样。第三种，以德克萨斯州为代表，法院发布负面措施清单，开放正面措施清单。
二、标准、学习共同体和新问责制
1. 自上而下的改革：州和联邦标准
80年代，美国教育在国际上排名不佳，州和联邦进行了一系列改革。最有影响的描述美国教育现状的报告是“风险中的国家”，要求立法对学生和老师施加最低能力标准。最初，各州对最低标准的实践并不成功，其缩小了教学和讨论的范围，过分关注“最低能力”的定义，产生负面激励。
随着早期标准运动在政治和制度上深刻转型，最终改变了标准本身。政治上，标准运动在左右支持者中分歧巨大。右派认为标准是州对教育重新控制的倒退。左派宣称，标准威胁合法性，借官方力量深化了剥夺和种族主义后果。但是，在那些以改善学校绩效本身为目标而没有明显市场或计划倾向的人中，标准运动创建了隐含的联盟和相互认可的空间。对于实用主义者，新的安排预示着一个更有效的治理体系雏形，增加了体系内学习和提高问责的可能性。
最清晰表达新兴共识的，是国家教育标准和测试委员会关于“提高美国教育标准”的报告。报告认为，标准设定机制应该是非联邦的（保持美国州和地方控制教育的传统，新的监督机构是国家合作计划的一部分）和广基础的（协调机制应该两党联立、各级政府联动，包含许多有兴趣改进教育的参与者）。在这些原则下，委员会要求创建全国可行的标准，包括内容、学生绩效、学校服务和系统绩效。尤其对学校服务提供标准——衡量学校能否提供学生满足主要的绩效标准所需要的服务，报告作者构建了同行评议机制，因此预期到一些最重要的后期发展。
讨论从全球绩效衡量，转变到国内评估的诊断性标准及改进。前者关注结果，后者注重具体实践，其总效应会提高整体绩效；绩效衡量往往是低维度的，类似于单项选择题，诊断标准是高维度的，使用不同测试的组合和演示来衡量某种能力的不同元素。此时，系统改革对很多学校来说不再遥不可及，而是眼前的现实。系统化改革不仅要求州和国家设立一般化标准，而且要求课堂指导、教师职业、学校与地区组织的变革。
2. 自下而上的改革：从作为教师合作的学校到作为负责任的学习型社区
（1）网络和小学校：职业委员会
如同学校失败导致国家和州的标准化运动一样，课堂和学校的失败也引发了地方职业抗议运动。类似于约翰·杜威的教育，此运动基于三个假设。第一个是人性，教师和学生一样，本质都是社会的、互动的学习者。观察他人的行为，看其是否适合自己。第二，教师的作用是促进学习，如何在每个学生的资质和倾向中发现偏好，搭建连接个体和学校的桥梁。第三，现有学校科层，施加了统一的课程和传播知识的规则，泯灭了在生活中合作学习的自然倾向及教师个性化的教学本职，这是社会性教育的前提。
如此理解，教学是一门工艺。如同学徒通过观察师傅如何使用工具和材料，最终学会自己解决新问题，新教师需要通过仿效那些已经掌握这种特殊技能的人，学习如何照顾到所有学生的个性来教学。如同工匠认可的唯一权威是行会，教师的权威是职业委员会。如此，课堂从教育层级的专制中解脱出来，采取两种明显的反科层形式。
第一种是地理上分散的学校网络，教工和管理者持有共同的改革原则，意识到学习外部经验的必要性。西奥多·赛则创建的基础学校联盟是典型案例。为了团结全国的教师，“基础学校”网络集中关注学生、教师和学科组成的三角形。网络内学校遵循下述原则：提供教师和学生用合理方式自我工作和学习的空间；关注学生的思想开发；保持组织的简单性和灵活性。
第二种职业抗议运动是小的、人文性质的学校。学校和理想的学院差不多大小，由充满改革精神的老师组成并共同治理。最著名也是最有影响力的是第五大道的学校组织，1974年开始，从幼儿园到12年级都由东哈莱姆的德博拉·梅尔领导。梅尔原来在幼儿园教书，和许多被杜威思想激励的人一样，幼儿园老师被认为是成功教师的楷模：
幼儿园或许是硕果仅存的地方——老师想认真了解孩子。即使他们没有家庭作业，没有周末考试，甚至根本不集中注意力。幼儿园老师通过观察和倾听了解孩子。他们知道学习必须是个性化的，因为孩子们天生不同……照顾孩子们渐强的独立性是幼儿园老师课堂生活的天然部分。
随着纽约市公立学校的失败，梅尔利用系统愿意接受新事物的契机，在贫困及质量差的学区，建立了第一所尊重学生个性需求的小学、初中和高中。梅尔学校的教工雇用和评估其同事，也负责开发、评估课程，评估学生的进步。怀着对其他利益相关者的尊敬，梅尔和员工认真保持自治。经验表明，一个很强的学校文化，要求大多数决策都经过争论，由那些直接负责执行的人制定，而不是机构代表上令下行，即使代表中包括学生、家长和老师，也同样行不通。
（2）地区作为负责任的学习型社区：社区学区2
基础学校联盟和梅尔在东哈雷姆塑造的员工治理学校塑造的理想激励着越来越多的改革，重新界定了教师和校长的职责，及教育标准及测试的用途。学校开始关注每个学生的创新型课堂实践，而且有了新的职业发展概念。作为对缺陷诊断的反应，教师之间的连续互动教育成为重组学校和地区的杠杆。这些本地化发展为后续治理的系统化和标准化改革奠定了宝贵的基础。
最有影响力的案例是曼哈顿的社区学区2，包括五十个小中高及主题学校，包含纽约最富和最穷的区域。促进学区2改革运动的主要人物是安东尼·阿尔瓦拉多。他说，“如果变化是零星的，主要是从下到上的，那么只能涉及有需求意识的学区，产生很小的分散性成功……如果变化来自上面，但执行者缺乏巨大的投入，也会遭遇抵制和怨恨。”解决方案是创建一个想法相似的校长团体，每个人负责改进自己的学校，指导其他学校，并互相学习。目标是创建学习型社区，将课堂、学校和社区连接起来，并彼此开放。
这个团体规划深受俄亥俄州立大学和莱斯利学院的“平衡识字”方法的影响。这些方法始于对复杂任务的观察，比如识字，要求结合不同的认知策略。例如，解码单词的能力，造句的能力，及掌握不同语境下词和句子含义的能力。单个学生各方面能力不均衡。每个学生会通过自己独特的技能组合掌握识字，老师的工作是找到连续评估每个学生策略组合的方法，推荐更好策略帮助他们克服弱点。为此，教师必须连续提供识字案例，选择足够多的书来发现每个人学习策略的困难，但是又不能让学生对进步失去信心。平衡识字将这种评估材料的选择称为“引导阅读”。
这种导向最终引起三个相互联系的变化，将学区2与赛则和梅尔倡导的改革区分开来。第一，最明显的变化是组织上的。传统学校中，教师处于金字塔底层，而校长坐在顶端。学区2的金字塔是倒过来的。教师改进课堂指导，校长创造条件帮助教师获得这些改进，并让他们为此负责。管理者通过区域资源，为校长们提供合理的基础设施和专业训练。
对职业发展的全新理解，强化了传统组织的倒转。传统职业发展是教师知识或文化上的提高。发生于校外的非现场研讨，与课堂具体实践的相关性并不清晰。学区2的职业发展关注改进课堂实践，一般发生在现场，是有规律的、经常性的。学区2的职业发展更可能受到一个有经验的教师、同行导师或现场及地区专家的指导，而不是遥不可及的一流专家。其最初发起者与其说是高级教师或教育专家，不如说是教师互相学习的促进者。
因为学区2的职业发展与课堂实践如此密切相关，融入了职业协会的架构，不仅改变了教师在课堂的行为，而且改变了共治的性质，及学校和区域组织本身。先说共治。教师互相观摩课堂，有些项目观摩课持续三周之久。如果说赛则-梅尔式改革是对个人需求做出反应，那么学区2则是评估他人的工作，并鼓励本人对这种评估开放回应。这种新的共治迅速改变组织角色，教师成为制度设计者，而不是服从者。校长参与同样的观摩和同行评议，学区2持续努力开发培训新校长的项目，培训他们建设从课堂改革学习的学校。
第二个连锁发展推动学区2超越现有共治者所关注的标准。传统学校，如同教师共治及学区2在阿尔瓦拉多的早期阶段，好的教学都是好的教师公认为好的。这是工匠对教育理解的自然延伸。但是，如果不询问学生，改革者如何肯定他们提高了教学水平 学区2开始采用清晰的绩效标准来衡量学生学业。1995-1996学年，阿尔瓦拉多要求校长负责，保证每个学生至少每年读25本书。第二年，关注创建和评估能力组合。虽然，这些发展在广义上与赛则和梅尔的标准类似，但是，在更开放的学区2背景下，迅速导致了对诊断标准测试的采用，允许详细比较学校、老师和学生识字及数学的绩效。
第三个主要挑战是创建集中识字学校网络，是前两个的扩展。为提高低绩效学校的成绩，1996-7年间，7个学校开始集中识字计划。到1998-9年，50个学校中的13个加入计划，都拥有高比例低绩效的学生。这些学校每天至少用2.5个小时进行识字指导，其他学区2的学校只用1个小时。这些学校的老师在使用平衡识字方法上受到更集中的职业训练校长和地区管理者帮助满足这种强度。集中识字计划与学区2相悖。教师是帮助学生发现学习策略的缺陷，并加以克服的促进者。教师被认为是对孩子自然需求做出反应的工匠。但是随着教师越来越了解学生的策略缺陷，主导和侵略教育的风险就越大。在扩展职业抗议运动的界限时，阿尔瓦拉多本人不断强调，“除非所有老师、校长和地区官员，尤其是每个学生，都集中一致的拥有那种标准观念，否则不能有效思考”。
近期对学生绩效改革的评估发现，日常组织化的关注个体学习，促进了学区2的改进，好的课堂实践导致更好的结果。传统上评估学校的有效性，通过衡量教育投入对学生分数的影响。新改革评价集中于课堂实践和学生成绩之间的关系。研究发现，改革在教学和职业发展方面的综合影响比学生的社会经济地位对绩效的贡献更大。这是一个非凡的结果，四十年来，研究一致认为，社会经济地位对学校绩效的影响超越任何学校自身的其他贡献。
讽刺的是，俄罗斯浪漫主义者Leo Tolstoy（而不是杜威）一直将实用主义观点应用于教学：正是知识的不同语境特征使得所有方法都不完美。在杜威的晚期教育文章中，他也涉及了这个观点，但是他从未实践。1899年“学校与社会”讲座中，杜威提出进步学校是“迷你社区和小型社会”。通过让学生参与就业——轧棉花、纺纱和织布——进步学校重新创建家庭农场的经验。在其1938年的著作中，杜威说，“既然自由存在于理解观察和判断的过程中，从而发展出目的，教师对学生智力的引导训练是有助于自由的，而不是限制”。杜威苦思冥想的模式，可以借用学区2的语言，称之为以教师为中心的进步学校。例如，他认为，“正是传统、固定教育的失败，新的计划必须足够灵活，允许个体和经验自由发挥”。然而，除了老师关注学生学习策略的可能性，学习社区概念从未在他那里出现。
Tolstoy的作品早于杜威半个世纪，基于他在自己的农场运营学校的经验。作为一个亲斯拉夫者，他相信只有通过农民的思想和经济解放，俄国才能重获其文明国家的应有地位。如杜威一样，对于未受教育者的天资和好奇，他从不质疑。但是他从亲身观察知道，每天实践不能推动农民青年走向学校学习。俄国和世界文学的巨大知识海洋也不能吸引他们。因此，如同平衡识字计划的设计，他尽力找出引起学生兴趣的文本，而不是过分打击他们掌握外来阅读技巧的能力。这种对分级文本的关注预见了平衡识字中对阅读导向的强调。而且，在调查西欧国家使用的先进识字计划中，Tolstoy迅速意识到，没有单一的、科学有效的方法来提高阅读能力。相反，他发现了很多局部的，甚至是相反的技术。他指出，为了尽快掌握阅读技术，对每个学生都应该被因材施教。尽管Tolstoy预见到了学区2创新方法的流程，但是这些方法必须在更大范围被制度化。
3. 融合：新问责
学校治理的创新文献，简单的被称为“新问责”。随着问责系统的深入改革，必须协调来自国家的最低标准及赛则-梅尔职业抗议的新指导实践之间的张力。新问责重点从服从监管转变为对学校产出更好教育结果的能力的判断。评估从原来关注师生比等指标转向关注学生绩效。在原体制下，学校的命运取决于固定标准，现在的重点是持续改进，包括围绕绩效目标的校级规划，衡量地方设定的目标改进率。评审的结果不只有及格和失败，而是对学校和地区按不同标准评级。上面对学校和课堂的现场、非现场审查，改为长期同行观摩，并对实践进行反馈和深入讨论。学校和地区报告考试分数及其他绩效指标（如出勤率和辍学率），越来越多的正式、非正式结果与绩效相关。
实现这些原则需要广泛的制度改革。学校和地区履行“能力建设”的新职责。评论家给出四种交互的能力建设策略：公私合作；职业认证；课程开发；周期改进。新问责概括了各州的实践，并在一定程度上将这些引领教育改革的实践提升凝练。下一部分关注两个先行州的实践，德克萨斯和肯塔基，表明上述一般机制如何应用于实践，并粗略地评估理想和现实的差距。
三、新问责的两个案例研究：德克萨斯和肯塔基
由于过程变化的复杂性，教育改革的进展并不均衡。两个案例表明，某些情境下看似无法解决的问题，在另一种情境中可得到解决，对所有不同的解决方案开放。选择德克萨斯和肯塔基，是因为在教育改革领先州中，这两个州有法院的积极参与，有趣的是它们发挥了不同的作用。两个案例中，围绕新改革机制的运行，我们描述了新的联盟和制度安排的形成过程，如何推动旧体系转向新体系。最后系统反思了法院角色创新，及两个州出现的新型集体行动，尝试解释在标准理论下看似不可能出现的结果。
1. 德克萨斯
德克萨斯以往的学校改革中，法院主要关注公共教育资金的公平分配，忽视了教育的恰当性。作为一种策略，恰当仅体现为对某些资金进行额外再分配，其本身不足以达到教育目标。表面的恰当蒙蔽了法院和改革者，持续了教育禀赋的不平等，通过高估现状而阻碍了进一步改革。
新改革有两个不同。第一，不依赖法律人士。在重要方面，根本不以他们为中心。尽管他们不可或缺，但更多是充当各方关系的协调者，而不是主角。第二，恰当不被看做补充或需要弥补的错误，而是一种根本性改革，为社会各方新型合作扫清障碍。
（1）历史
20世纪德克萨斯公立学校转向集中管理，州教育局（TEA）脱离学校和学生，自行建立了错综复杂的规则。到80年代，经济对教育大军的需求及州教育体系的不适应之间的差距，促成了企业领导和公民团体的改革同盟。计算机界领军人物Ross Perot作为同盟领导，利用TEA的集中组织施行最低绩效标准，规范学校日常运营。
新原则无所不包，产生了地方和州的抵抗运动。地方层面，学校管理者意识到他们面临更高的审查要求。同时也意识到，佩罗委员会收集的较差学生绩效与学校环境统计数据能够用来推卸责任，埋怨州的资金不够。州层面，新原则迅速失败。德克萨斯的学校体系如此巨大、问题重重且贫困，教育局无力重建。随着这些缺陷暴露，核心改革者想办法强化问责，实施详细的测试，但没有控制日常运营。后来，德克萨斯的教育改革关注问责如何在地方自主性和核心细化标准之间实现新型分工，最终导致艾奇伍德这一重要案件的焦点从公平转向恰当。
1989年，德克萨斯最高法院宣布，州公立学校融资体系违宪，命令州停止提供资金6个月。副州长批准，由一名休斯顿律师和达拉斯投资银行家领导的准公共联盟负责调查学校资金和问责。同时，州教育局也创建立了一个平行委员会，推动问责改革。两个研究机构的结论相反。联盟宣称，固定的绩效标准及测试，符合世界最佳教育体系的能力水平。相反，委员会青睐诊断测试及其他更凸显制度问题及改进措施的制度设计，而不改变主要参与者的激励结构。
斯基普·美诺，1991任命的德克萨斯教育长官，通过讨论对新部门责任，协调了两种标准。美诺最显眼的经历是为不守规矩的年轻人重组学校，并让学生本身参与设计改革。这种经验的制度化表明，只有当地方和学校被赋予足够的自我改进责任，学校改革才能奏效。为了让地方改进的激励最大化，且不影响管理者对失败机构的反应能力，门槛必须足够严格并容易诊断，给地区和学校改革者足够的紧迫感，但不能过于困难而让大多数学校达不到。
美诺推行这种妥协的同时，州立法破坏学校资金改革，通过表面操纵资金流满足宪法的要求，或将筹集额外资金的责任推给地方机构。1993年，德克萨斯最高法院威胁关闭公立学校系统，立法者陷入恐慌。受美诺的启发，通过大幅增加资金，立法打破僵局，条件是地区和学校负责自己的绩效。法案7在立法和学校之间建立了一种关系，类似于教育局和单个校区的关系，问责是关键。作为法案的发起者，议员威廉·拉特利夫在采访中说，“资金改革主要的卖点不在于我们给他们更多的钱，而是让他们自己负责。”
法案7也解除了立法和司法的另一个僵局，即对公平投入案件无法达成一致。除非改革走上正轨，否则不可能明确货币本身的何种再分配水平，能带来巨大的教育改进。法官一再拒绝州对恰当教育案件做出公开判决，称其本身不具备界定宪法可接受的教育的能力，而且不愿意承担永久监督学校达到此类标准的巨大负担。参议院法案7让法院通过与立法建立监督关系来实施恰当标准。如同立法能够监督学校在改革方面的进步，法院也可以依据开放式的恰当法令，通过监督立法者对这些相同标准的反应，将结果和诊断标准结合，确定立法是否在可接受的条件下使用其权限。
艾奇伍德四世案件中，法官康奈的观点从公平转向恰当，分三步重新界定了概念。首先，他列举了理论和实践上对绝对公平要求的反对。实践上，无论最终公平水平定多高，都不可能（法院本身已经拒绝）阻止富裕地区对学校补充资金。理论上，所有的公平水准都将受到立法降低投入的影响。康奈曾对简单公平方法的宣传者发出警告，如果法院同意，立法会把所有区域的人均学生资金限制在500美元的水平，而实际上遵守州宪法的合理预算是3500美元。其次，康奈引用参议院法案7第35章所设定的7个公共教育目标，为学校绩效、平等机会、有效管理和问责建立了基准。最后，康奈认为，根据参议院法案7，学校基金再分配足以让校区主动进行改革。法案通过前后，贫、富校区人均纳税财产比从700降到28。美诺在审判中的证词表明，人均“一般知识传播”所需的费用是3500美元。在不同的融资法案体制下，提供的资金略高于这个标准。如此，每个地区都能提供达标的教育。
法院解释引发根据新问责体系对融资机制进行再审查。康奈强调，不应认为德克萨斯学校的融资危机结束了，“出于法律或客观环境的变化……不能提供一般知识传播，那么未来还会面临挑战”。反对者认为，新标准意味着法院从承诺学校公平融资中退出。这种异议恰好聚焦于问责机制的细节。为了打破不作为，州评估体系必须明确改进的必要性，尤其在为贫困和少数民族提供教育方面；表明如何达到这种改进；向公众和法院证明，改善的程度是可接受的。深入研究法案7的机制，发现这些恰是其目标。
（2）运行
上述的德克萨斯公立学校问责体系概括在教育条例第39章中。通过专门政府机构及复杂的分工，形成关于单个学生的绩效、亚种群学生的道德和社会经济等数据。这些数据被做成矩阵，方便人口相似的学校和地区进行多维度比较。依此，州对好的学校进行奖励，对差的提供帮助，制定和执行改进策略。极端情况下，可以取消资格被接管。在领先的学校和地区中，这些数据公布课堂实践、学校及地区职业发展和重塑，培育组织关注单个学生的需求，后者源于纽约学区2的职业自省。
两个数据源用来评估地区和学校。第一个是系列考试成绩，被称为德克萨斯学术技能评估（TAAS）。另一个是各种绩效，包括期末通过率、出勤和辍学率、同级学校中阅读和算数考试分数提高率，对于高中，还有高中完成率、高中学生完成预科率、高考参与率和结果。通过学术优秀指标体系（AEIS），德克萨斯教育机构编制每个学校、地区和州层面的这些矩阵信息，并通过TEA的网站和出版物将这些结果报告给公众。
这些数据进一步用来建立各个学校和地区的绩效评级。问责评级体系（ARS）使用AEIS的信息进行排名，将地区和学校分为典范、认可、可接受及不可接受四类。学校在阅读和数学方面的改进率进一步与德克萨斯州内其他四十所类似的学校进行排名，组别是根据学生的种族构成和社会经济地位决定的。如果学校的改进率达到最低标准，尽管其绩效属于不可接受类，也会被算作可接受类。
排名靠前的学校和地区受到奖励。排名靠后的地区和学校面临州认证团队的特殊审查，团队至少包括一个TEA人员和一个德克萨斯学校改进计划（TSII）的研究生。TSII是一个职业发展计划，将公立私立学校在双语、天赋发展及其他类似项目的老师、辅导员、专家、不同领域的专业机构管理人员、校长、核心办公室成员及负责人组织到一起，交换最佳经验，包括最佳评估经验。由TSII毕业生组成的认证审查团队，因此具有明显的同行评议特征。
调查的结果形成一个报告，迅速反馈给学校或地区，给出现场评估团队的发现及其改革建议。这些结果会向上或向下调整排名，让中央可以对地方的问题和成绩进行个性化回应。排名由许多不同类型的现场调查做补充，它们或许会提高或降低现场评估团队给出的分值。被调整后的地区如果排名为不可接受类，必须进行复杂的、多年度的州级干预和惩罚。包括听证、准备学生改进计划书、指派管理干预团队、迫使校区自我严查、做专门改进计划等。这些目标作为额外的、更个性化的绩效标准，用于之后评判地区绩效。虽然AEIS和ARS关注作为问责单位的学校和地区，问责体系也被用来评估能力建设的效果，如教师职业发展和教师培训及认证课程等。
问责体系与公、私合伙组织的发展密切相关，这些中介结构帮助地区和学校达到其绩效目标，帮助公众判断其是否履约，同时迫使州重新界定其标准和评估工具。他们认真分析教育局数据中对公众和教育者的需求最关键的部分，让公众了解成功学校和地区的经验，根据自己的调查提出课程改革。两个代表性机构是“为了孩子”及“德纳中心”，都属于德克萨斯大学奥斯汀分校。它们识别并公布最优范例，不仅让地区成为改革的关键参与者，而且促使学校和地区融合自上而下和自下而上的改革，自治的同时增加了责任。
德克萨斯的贫困学校得到迅速改进，但成功不能简单归因于引入新的测试体制本身。许多州引入了高利害相关测试，但并未获得德克萨斯般成功。不管真正的原因何在，德克萨斯和其他地区的最佳研究表明，这些好的结果至少部分源于教育改革的组合：包括增加支出、大量投资教师培训、学校为少数族裔负责，同时关注公平问题。
现在综合评估德克萨斯学生的结果还为时尚早，因为变化的显著性和稳定性都需要较长时间。然而，可以自信的说，德克萨斯学生在所有年级的学术技能评估都取得很大进步。德克萨斯体系的批评者认为，德克萨斯的高中毕业率相对低，大约65%的非洲裔和拉美裔八年级学生四年后取得毕业证，而同班的白人获得毕业证的比率是78%。同时，较高比例的非洲裔和拉美裔学生在高中生涯的某个阶段被留级。但是，引入TAAS并非主要原因，留级率的上升可以追溯到1984年开始的教育改革，没有证据表明，州的辍学率在采用法案7后更高了。事实上，TAAS和辍学率的关系是相反的：高中十年级TAAS通过率最高，辍学率下降也最快。这个关系在低收入城市高中最明显。
无论如何，德克萨斯致力于扩展州的教育标准和评估体制，但批评者认为，他们只强调TAAS忽视的那些关键概念性思维能力。这里的关键创新在于引入德克萨斯基础知识和技能课程（TEKS）及相应的评估工具（TAKS）。两者都与全州的老师有广泛合作，并得到“德纳中心”的帮助。TEKS注重从基于规则的讲授法向关注概念的方法转变。在TAAS下，学生学习周长和面积的区别时，教师可能说，“面积是乘法，而周长是加法”。在TEKS下，解释变为“面积是覆盖范围，由所覆盖区域周围的长度相乘来测量；周长是边框，由边框的长度相加来测量”。这种转变要求老师按年级顺序设计每个课堂，沟通和深化对相关概念的理解，而不是蜻蜓点水般涵盖一系列必要的主题。
一个乐观的解读是，德克萨斯公立学校体系正在进入实质性改进。更好的TAAS表现（尤其是少数群体成员）降低留级率，提高毕业率，最终增加追求高等教育的倾向和能力。所有这些可能性都会因为转向TEKS而强化和加速。但是如果留级和退学率居高不下，甚至最好的地区大学入学率停滞不前，或者如果十年级TAAS分数的增加与全国高等教育入学考试的参与率和分数之间没有相关性。如果这些一个都没有出现，那么无论在其自身还是我们的标准下，作为主要典范的德克萨斯体系及一般问责机制，都是失败的。
2. 肯塔基
（1）历史
如果说德克萨斯的改革是自上而下、自里而外的，从TEA及准政府机构联盟发源，那么肯塔基更接近反向的：草根的，几乎反制度化的。改革开始于州居民委员会，及其在城市、乡镇及肯塔基其他公民社会的分支，将教育官僚或其他根深蒂固的教育利益排除在外。州最高法院称州立学校在恰当方面违宪，这与德克萨斯的僵局类似。
肯塔基立法跟随最高法院的步伐，执行教育改革监督权，管理州立学校的重组，但教育官僚不能提供新改革所需要的服务。因此，虽然成功反抗了既有教育利益，也团结了法院和政治阶层，但肯塔基公民社会目前既没有如学区2那样，构建地区集中化服务的新管理中心，也没有如德克萨斯那样，为政府之外的新行动者提供此类服务留下空间。然而，一些令人鼓舞的迹象，让肯塔基体系确实为官方行动者和新进入者破除现有僵局提供了机会。
肯塔基公民社会兴起于1980年代，当时政治、社会和企业团体意识到，州在全国各教育指标排名基本都垫底的现状，会带来巨大的经济和社会成本。州高等教育局1980年任命一流的委员会研究肯塔基教育质量问题，为政府提供建议。委员会迅速得出结论，需要立即进行严肃的改革，但是由于州的政治僵局未能实现。受挫的委员会成员决定1983年重组为非营利的独立性志愿公民宣传组织，宣传学校改革的必要性，争取公众支持，以推动学校改革的州级立法。普理查德委员会是来自肯塔基教育体系之外的一个组织，成员包括均衡的多元公民代表，从前州长到企业领导及参与的家长。没有邀请政府官员和教育者参加，防止内部人俘获。委员会工作的基金来自于私人捐赠，包括阿仕兰石油的大额资金，它是全州第三大雇主，和许多其他肯塔基企业一样，相信教育改革是吸引和保留高质量员工的前提条件。
1984年11月，普理查德委员会在当地家庭教师协会、商会、妇女选民联盟等相关组织的帮助下，组成了一个全州大会。参加178个校区乡镇论坛的近2万人， 50个地方组织推进其家乡学校的改革。家长继续支持这些县的普理查德委员会，雇用咨询公司，支持地方委员会设计和实施6个区域讲座。州和地方委员会将数据发布给公民，他们不信任州教育局提供的信息。因此，新的社区论坛成立，学校董事和县里的大雇主也能经常参加。
随着这些地方讨论的进行，州的分委员会开始研究更专门的问题，并于1985年出版了一个150页的报告，名为“通往更广阔的生活：创造肯塔基教育的未来”，讨论教育的目标、课程、学校治理和评估、融资、职业教育及教学工作。报告提出82个建议，涵盖教师综合职业发展到学生学习结果测量的各个方面。报告清晰勾勒了当代管理文献，指出肯塔基学校改革的核心挑战是创造灵活的制度环境，让创造性和创新可以开花结果。他们意识到，难度在于地方的自主性需求与州层面统一问责之间的张力。
我们相信，州有责任建立预期和目标，也有责任保护公众，保证质量，发动地方不能或不愿意完成的改革。但是我们也相信，州的改革应该被地方的学生、学校和学区所检验。州改革的最终目标，应鼓励地区和学校层面的责任和问责。为此，州政策必须帮助地方纳税人、家长和学生对学校进行合理的判断；必须鼓励好学校的地方利益；必须给予地方学校领导灵活性，通过创造和创新手段来追求州制定的目标。
或许更令人惊讶的是，在“风险中的国家”出版及其主导的最低可接受绩效的负面激励阶段，报告坚持学校的衡量标准能够为分析和评估地方学校的人所用。并建议，普理查德委员会亲自“从选出的地区协助宣传报告，以让其他地区看见如何准备评估文件”。报告还要求州教育委员会和州教育局在年度报告中涵盖学校绩效指标。15页的附录列出了单个学生的成绩及学校组织能力的测量标准，包含多维度评估自身的能力。州教育委员会负责建立测量指标、收集和分析数据、并向公众报告结果。类似的，职业发展鼓励地方学习和广泛的经验交流。在学校融资一章的结论中，报告强调改善肯塔基教育必须增税。
1985年，66个贫困农村地区联合“教育改进理事会”，针对增加金融支持提起诉讼。普理查德委员会集中关注教育和治理的改革需求及原告要求的融资改革。到1988年，教育内部人也开始被团结在新运动的周围。州教师组织——肯塔基教育协会，坚持为公立教育投入更多资金，发起的游行吸引了成千上万人。同年，领导教育的利益群体在州内与企业代表、教会和宣传组织一起组成了教育联盟，一致要求公众和立法增税。
最高法院的案件结果宣布所有州立学校违宪，州立法通过了肯塔基教育改革法案（KERA），是全国最综合的教育改革。由于重新组织了利益群体，重塑了公众观点，动员了地方社区和各领域专家，提供了广泛的改革框架，普理查德委员会的工作为重塑肯塔基的学校设定了方向。尤其，在德克萨斯州最后才出现的通过新问责融合公平性和恰当性，在普理查德委员会一开始就已经建立，对法院的决策起了决定性作用，对后来的改革法案也发挥了作用。根据最高法院解释，肯塔基宪法引导州立法提供有效的公立教育，对恰当作出要求。通过与德克萨斯类似的逻辑链条，法院将恰当与7个学生绩效能力结合起来。然后根据恰当性的定义界定了立法应该提供的融资水平。
法案提出，根据案件制定的恰当标准，需要在治理、职业发展和问责等方面做出改变，这些是由普理查德委员会在报告中提出的。但是法案也强化了外部教育改革者、前瞻性政治家和企业的联盟。后面会看到，与官僚的拖延及失信形成对比，这些新联盟及其附属机构逐渐将现有机制转型，尤其是肯塔基教育局，成为有效的地方学校基础设施，周期性修订教育系统总体框架标准。
（2）运行
虽然改革有许多局限性，但肯塔基立法大胆接纳改革法案令人印象深刻。法案包括一系列广泛的教育目标，界定了毕业生应该掌握和学会的知识；决定学生是否达到这些目标的评估程序；让学校对学生的成功负责；一个基于学校的管理体系，家长、教师和管理者都能在其责任下重塑学校；极大的增加了职业发展资金，让教育者可以做出相应的努力；一个认证教师的新体系，保证他们履行职责；早期儿童项目和特殊需求项目，保证小学生能最大程度的享用新教育机会；一个平衡各区融资的体系；将州教育机构转变为有能力的技术服务提供者的设计，而不是一个规则制定者。
但是，基于学校的管理体系、新的测评体系及州教育部重组，都不如预期理想。先看地方建设模块——地方管理委员会。委员会包括学校校长、同事选出的三个老师及同行选出的两对家长。在州设定的广泛指导下，委员会可以修订有关课程、课本、教学、职员雇用和解雇、学科、课外项目及学校预算。所有的委员会会议都是公开的。1997年10月，肯塔基1300所小学和初中里有1032所建立了委员会。肯塔基地方管理委员会的参与和有效性研究显示出主要的运行困难。家长投票委员会选举的出席率极低，1992年仅为4%，少数民族家长参与率更低。由于缺乏预算专家和一般性管理技能，委员会仅关注学科或专项预算等次要的事情。
也有一些迹象表明，委员会促进了改革。法案使地方决策更加透明，并出现了有影响力的创新方法。预算资金在各个层级拆分，引起对分配的不一致性问题的讨论。新的专家部分由肯塔基教育局（KDE）提供，部分来自学校企业家自己的努力，后者联合组成跨区委员会，分享信息，解决困难。州学校协会成立，补充KDE的培训和技术支持。通过比较法案通过前后农村关闭小学校的决定发现，在后法案时代，很多草根行动用新的制度结构和绩效信息，挑战旧体制下的官僚决策。
如果KDE重组，为学校和地区改革提供主要支持，这些困难可能得到解决。但是仍鲜有证据表明立法的思想得到实现。传统上，KDE和德克萨斯改革前的教育局一样，控制着学校的细节。随着法案实施，KDE应该协调绩效评估，帮助校区改进定位。在新问责体系下有理由担忧，立法积极监督改革体系可能阻碍有效重组KDE的新职责。
这些地方和州的问题与肯塔基的问责体系变迁交织在一起。肯塔基指导结果信息体系（KIRIS）应用独特的档案评估诊断标准。在此体系下，这些学生绩效评估的总体结果，加上出勤率和毕业率，生成一份综合的学校质量指标体系。最好绩效的学校有资格获得奖励。指标值低于100的学校，必须设定改进目标，理论上要求他们在规定时间内弥补差距。下滑的学校或危机学校，要求进行更详尽的审查。
议会教育问责办公室批评信息体系没有真正比较出州内学生与全国及世界学生的能力。而且，基本指标和改进目标每两年设定一次，且每个学校都必须以充足的比率改进，这扰乱了课程和长期机构计划。为此，议会于1998年建立了新的问责体系——联邦成绩测试体系（CATS）。在CATS下，绩效评估与多项选择测试混合，更容易管理和比较州内外的学生。立法将每个学校的基本指标固定在1998-2000年分数的某一基点上，每年改进一定比率，到2014年至少达到100以上的合格分数，以此解决中断问题。立法还扩展了监督机制，教育问责办公室负责修改法案，还增加了一个新的永久实体——教育评估和问责审查小组委员会，来自议会的8个成员审查CATS的执行。
由于这些改革，肯塔基立法在地方行动、管理协调和政治监督间达到应有的平衡。积极的地方管理委员会同教师和教育专家合作，改进课程和学校计划。低绩效学校通过优秀教育家项目，与有经验者沟通并获益。结果是在广泛认同和民主认证的框架内，形成改革法案和普理查德委员会及罗斯法案所预期的，自下而上的综合改革教育体系。在召集专家持续监督初始改革过程中，肯塔基立法可能更像理想的积极分子法庭，通过宪法授权转变美国教育制度。实际上，其本身已经成为一个法院，通过确定目标寻求补救措施，为经典的美国法律程序问题建立新的解决方案：哪个部门决策 不是在司法的审议优势和立法的民主正当性之间取舍，而是以民主延续的模式结合二者，预防法院和宪法原则下的自我利益。
但是相反的观点，将这些发展视作改革的阻碍。决教育问题的关键不是课堂、学校和地区等制度，而是家长、学生、老师和校领导、及学习评估问责体系的激励和负激励。但是，标准具有核心重要性，重新界定标准在政治上与旧式规则下类似：中心收集解决问题所需的所有信息，依据这些全景知识，修正地方行动者的规则。
近来的发展更偏向悲观的解释。新制度一个内部障碍是地方管理委员会不能利用其优势重组学校。另一个障碍是优秀教育家项目进步缓慢。此项目挑选高技能教师，强化职业发展，然后利用其技能帮助家乡的问题学校。近来对110个1996-2000年参与项目的教师调查显示，大多数在其家乡无法找到合适的工作，不得不换区，离开公立学校，或在相邻州教学。因为地方管理者不愿意利用教师的领导力和专业技能改变学校文化。肯塔基地区不能有效利用这些教师，表明其课堂层面改革的上限偏低。
1999年创建了杰佛逊县域问责团队，调查路易维尔及其郊区持续的黑白、男女、贫富学生间绩效差距的原因，并帮助改进。在普理查德委员会的协助和克拉克基金会的资金支持下，团队包括家长、社区志愿者、普理查德委员会成员及企业领导。问责团队使用法案建立的问责和评估框架对杰佛逊县的中学进行可持续审查。通过分解区内的绩效数据，问责团队发现，亚群体绩效中存在巨大的差异。团队通过研究五个差距水平最大的代表性中学，解释绩效差距的原因，主要建议是重新关注职业发展，让教师获得与标准和个人指导相关的经验，掌握其结构和原理，这也是纽约学区2和德克萨斯成功校区的基本原则。
2002年通过的法律要求KDE将全州的学生绩效数据按种族、性别和经济地位分解后，提供给每个学校委员会。同时，要求学校委员会或校长、同家长和教职员工一起，设定两年一次的目标来消除成绩差距，并审查调整这些计划。这个策略比德克萨斯的好，因为数据驱动的降低成绩差距是学校组织和评估的核心。
这些发展具有两面性。一方面，改革法案框架目的是创建自我持续的改革机制，证据显示制度没有如设计般运转。另一方面，法案促进了公众和教育内部人之间的持续合作，这表明法案可以在更大范围内自我调整：鼓励新公众，发现制度缺陷及改进工具。由此，普理查德委员会从对地方事务感兴趣并提供支持的州级行动者，转向真正促进地方重组实践的参与者，这可能是肯塔基自外而内改革模式的先驱。
原文见：
James S.Liebman & Charles F. Sabel. A Public Laboratory Dewey Barely Imagined: TheEmerging Model of School Governance and Legal Reform. New York UniversityReview of Law and Social Change 2003.
译者：成福蕊，清华大学管理学博士，现任教于河北经贸大学。