“警力不足”是当前公安民警及学者、媒体描述公安工作现状时出现频率极高的一个固定短语。在“警力不足”一语的运用上，实务界、理论界与公众少有地达成了共识。“警力不足”作为命题具有悖论属性，应被人们认真对待。“警力不足”可以从“量”与“质”两个层面理解。“警力”被作为量的概念使用，如“调集警力”、“新增警力”、“警力下沉”、“警力配置”。此时，“警力不足”可视为“警力绝对不足”，其论证逻辑通常是以发达国家或全国平均水平的警民比为参照、列明本地警民比远低于前述比值。实际上，警察数与辖区人口数的比率达到多少才适宜，未经严格实证分析，而发达国家的警民比标准亦不宜直接搬用。当“警力”被作为质的概念使用时，“警力不足”可视为“警力相对不足”，指警察个体的职业素养、公安机关的组织效能等履职能力不敷应对特定时空内的治安局面。
“警力相对不足”的解释力强于“警力绝对不足”， 它能有效概括和解释当前公安工作中的一些现象，如在公安系统流传的“三个三分之一”的“民谣”式的提法（一个版本是“三分之一的人做事，三分之一的人不做事，还有三分之一的人做坏事”，另一个版本是“三分之一的人干，三分之一的人看，还有三分之一的人捣蛋”）。总体而言，量的层面的“警力不足”使用率更高，在陈述事实之外，它还具备吁求更多人财物资源支持及解释、申明自身行动合理性的功能。这种量的解释逻辑也经常垄断了要求改革的呼声，改革成为部门利益自我扩张的政治修辞。
在新的历史时期，“警力不足”成为各地开展警务机制改革的共识性动因。2013下半年，作者参加一项对华中X市的警务机制改革的专题调研，开展正式与非正式结合的访谈。进入实地后，在有共鸣、能互动的前提下，实地调查不仅是调研者单向度地获取材料、信息的过程，而且是调研者与访谈对象共同对问题进行深层次研究的过程，也是调研者向访谈对象学习的过程。本文以华中X市警务机制改革调研为基础，以地方公安机关及其民警如何看待和应对“警力不足”为切入点，结合后续的相关访谈，解析作为地方公安机关重要业绩成就的警务机制改革的内在机理。通常，我们把国家机关设定为铁板一块的实体，探讨其与权力对象的关系样态，而略掉这个机关内部存在的“机关”、结构性约束以及运行中的矛盾、滞碍、变形，略掉这些内部因素对外部关系带来的影响。本文的这项考察，属于地方、基层治理的一个内部视角、组织维度。
一、X市警务机制改革的概况：基于机关领导视角的描述
目前，X市警民比为万分之八点九（按照“通说”，当代中国警民比为万分之十三，“发达国家”警民比为万分之三十）。在机关领导层面看来，X市正在朝着现代化区域中心城市迈进，旧城改造、新城建设导致地方利益格局变迁，引发的治安压力大增，迫切需要和谐稳定、公平正义的法治环境，原有的警务运行水平亟待提升，这是警务机制改革的现实依据。
2010年前后几年间，警务机制改革在各地有雨后春笋之势。既有的警务机制改革大致可以归纳为三种模式：一是减少层级，撤销派出所或城区分局，推进警力下沉。这种模式将基层机构升级，职数大幅增加，但变动后的机构与执法办案的程序法规定有时难以对接，反而掣肘了办案流程。二是通过布设交巡警平台屯警街面。这种模式需要充足的经费保障，如布点不当则造成警务资源浪费。三是大量配备协警。一些地方为了与几乎已被污名化的“协警”相区别，改称“辅警”。这种模式亦需财政大力支持，而且重新面对着规范管理协警的老难题。分析形势后，X市公安局确立了警务改革的总体原则：一是“从问题入手，学最好的别人，做最好的自己”；二是“少变体制、多变机制”；三是“因地制宜、因事定策”。这些原则要求改革中所有机构不升格，将外地经验本土化，同时规避风险、减轻改革阻力。
1．“三警合一”的移动警务平台
这是指以移动警务平台为载体，交警、巡警、协警整合，目的在最大限度屯警街面。改革的首要目标是机关与一线倒挂的警力分布倒金字塔结构。X市公安局明确了移动警务平台的巡逻防控、交通管理、应急处突、便民服务四大职能。移动警务平台相当于警务机制改革中的一个“联结点”，它以交巡警合一为主干机制，补充一定数量的协警，由市局机关匀出相应警力、派出所匀出部分业务而构成。这个举措一方面落实了市局机关精简机构、警力下沉，另一方面以“减任务就是加警力”的思路减轻了基层派出所的业务负担。
- “三队一室”的派出所机构模式
- 派出所社区民警“三不一专”工作模式
4. 派出所社区民警“四率+N”考评模式
财政撑腰取消派出所罚没款指标是考评模式创新的前提。“四率”指“可防控案件的防控率”、“信息采集的更新率”、“群众满意率”、“矛盾纠纷上交率”。可防控案件的防控率用来考察入室盗窃之类案件是否下降。群众满意率的考察由年终测算改为每月一次，采取社区居民代表问卷的方式。矛盾纠纷上交率重在强化社区民警妥善处置辖区内的矛盾纠纷的职责。“N”指在日常业务之外的阶段性的中心工作，如专项防控、警民恳谈，每个季度的中心工作根据警务需求而内容有别。这些考评项目，社区民警均须切实深入社区才能取得好成绩。
值得注意的是，四项要点中有三项直接与作为基层治理的具体操作者的派出所有关。以上关于改革要点的描述，主要建立在以分局、市局领导为主体的、会议形式的正式访谈基础上。更具体而言，核心内容主要来自该市中心城区分局S局长的介绍。S局长有着长期的基层民警、基层所队长岗位的历练，任分局局长、区政法委书记后，获得上级支持，在全市率先开展警务机制改革试点。在试点的基础上，S局长拟定的改革方案由市局自上而下在全局推行。在S局长看来，改革的基本思路是将机关警力下沉到执法与管理一线，同时做强做实派出所。S局长对改革有以下阐释：“我也是从派出所出来的，治安队又搞了八年。一个派出所的人几乎每个人都出警、办案，而我们现在的业务要求很细，要结合当前警务发展要求，做大做强派出所，做精队室。我们的改革从2010年6月思考，在2011年春节启动，一下增加六十多个股级干部职位。我们区分局先搞，市局书记推向全市”；“案件降下来了，干警积极性调动了。股级干部，我们现在觉得没什么，但基层民警看得还是很重的”；“三不一专，主要解决社区民警干什么的问题。不值班、不出警、不办案，每月回派出所一次开例会，其他时间不必回来。干啥 不能养得白白胖胖的。社区民警，配一名协警，有男有女，有懂电脑的当助手。社区民警做公安部规定的十大职责。怎么考核 考核什么 规定有几十条，记不住。强调过程，我认为过程太繁琐。我们看结果，四率加N”。
通过改革新增了多少干部岗位 这是改革的发起者关切的实际问题之一，也是承受改革后果的普通民警关切的问题。事实上，这也是在全国范围内已经被树为典型的警务机制改革共同的关切点。一些中层干部在访谈中指出：“职级待遇问题最重要，现在还是官本位”。“搞警务平台，是学新乡，拆分局，强派出所。黄石的改革是拆派出所，强分局，副县级搞了不少”。“有的县市的‘空降兵队伍’来了后，搞短平快，立竿见影，一是给钱盖房，二是提拔干部，重新洗牌”。“所有警务机制改革，落实到关键，是考核。不下指标不干活，下了指标乱干活。怎么考核 考核了怎么运用 怎么让队伍活起来 无非三个问题，一是职务，考核结果在职务上起作用，二是职级待遇问题，但是职级、职务有限，没有那么多，怎么让人干活 三是公平问题，有的累死，有的轻松死，出工不出力。”在现有的激励体系内，职级晋升虽然是老生常谈的基本科目，但对广大民警的激励作用仍然是足够强劲的。
这样的改革对地方公安而言，牵涉面较大。改革是否有法律依据 对照自2007年1月1日施行的《公安机关组织管理条例》的具体条文可知，这些地方性改革的确在法律框架以内。值得注意的是，地方公安机关在遵行来自中央的立法、政策的过程中，采取了“把政策用足”的策略。也就是说，凡是中央立法与政策没有明确禁止的，地方倾向于大胆施行。中央立法为地方自主改革预留出了行动空间，或者说，中央立法具有为地方改革提供默示性授权的功能。这类立法，对国家机关内部的组织关系具有建构作用，也是组织更新的结构性约束因素。按照《公安机关组织管理条例》，地方公安机关在设置或拆并公安分局、派出所以及内部机构方面有较大自主权。但是，某些地方性改革出现了与法律体系的运行方凿圆柄难对接的局面，如某地公安局将分局改为派出所，但因为检察院、法院均未相应地改革，办案程序上无法对接，导致这些被改为派出所的分局仍然保留过去的名号和公章，在与这些单位往来时使用。在这种情形下，在广大民警看来，新增了一批干部职位即成为改革的立竿见影、具体可感的主要成果。
二、警务机制改革的必要与可能：基于派出所一线民警视角的分析
派出所民警是各地警务机制改革效果的不容回避的承担者，这与派出所在公安工作乃至国家的基层治理中的地位和功能有关。警务机制改革的成效，需要从作为公安机关科层制底部的派出所来评价和检验。与机关民警不同的是，派出所民警既要承担组织内部考核的压力，也要直面辖区社会治安治理形势的压力。
- 应对基层治安治理形势变迁的压力
其一，“社会治安综合治理”工作虚置，基层组织与政府职能部门过于依赖公安机关，公安机关内部又偏于倚赖派出所。作者在华中某县调研时，一些基层所队长指出：“社会治安综合治理，不能只是公安搞。现在的干部提拔，对镇干部，考核的是发展，不是治安。应该把治安作为乡镇干部的考核标准，包括村里。现在村里只要发生事就报警，推到公安来了，不用经过村里”；“老百姓110一打，这个机制就把村组织排除在外了。基层组织，老百姓不找它了。公安的口号太响，做不到就失信于民了”；“八九十年代，可以做社区工作，一些事情村里化解了。现在有110之后，我们没有时间做社区工作，能够处理好接处警就不错了”；“其他政府部门不作为。比如，老百姓办社保的信息，政府让公安来核实。他们自己造个表，里面加一栏，让公安盖章。法律并没有这样的规定。老百姓闹，你不给他盖章他就闹。医保的问题也是这样。医生把名字写错了，也要公安开证明”；“其他政府部门，自己设定一个框框，把麻烦转嫁到公安机关。自己该做的事不做，推到派出所，到我们这里我们推不出去”。
这类信息，在对X市警务机制改革的调研中亦有反映，尤其是在社区居委会与派出所工作的衔接、合作方面。一位所长的总结颇有见地：“我干过交警，站过马路，破过案子，当了十几年警察，感觉最深的是，我们不缺机制。关键是要解决警力相互推诿问题、社区民警专职化问题。搞‘三不一专’社区居委会对民警很欢迎。有的社区真是穷。有实体的社区还可以，没实体的，糟的很，基本上都是姑娘婆婆，一个月千把块，男的都不愿干。大热天，有空调、开空调的都很少。这些社区认为民警下去增加了他们的负担、占了他们的便宜。晚上巡逻，社区干部女的多，不能参加，第二天还要上班。我向他们灌输，我们民警下社区，采集基础信息之外，我们更多是巩固维护基层政权的，化解矛盾，巡逻防控，重点人口管理。民警下去，增加了社区的底气。要从巩固共产党的基层政权的角度看社区民警下社区，以点带面，获得更大区域的稳定，全局的稳定。我跟他们讲，共产党还在乎那两度电、那点水 少部分社区，甚至让公安局为他们拨经费。我们下去维护稳定，不是维护公安一家的稳定。”
其二，派出所承担了大量难以推脱甚至不应推脱的“非警务活动”。一位所长指出：“改来改去，非警务活动太多了。按照《人民警察法》的规定，是可以拒绝的。农民工的工资不发，群众上访，都要警察介入。拆迁，只要社区打电话，警察必须到”；“公安机关是兜底的，拆迁，可以不去，但出事了，我们必须去，必须处理，这个事儿迟早还是你的”；“我们现在是主动介入，积极作为、先期预防”；“所有的问题，其他政府部门都在推，推来推去，都会推到警察那里去。公安推不了，这是个底线，但是很多问题的根子不在公安这里”。有的所长从处理派出所与党委政府的关系、处理警民关系的角度认识派出所承担“非警务活动”问题：“党委政府这一块，你不尊重它不行。政府安排的工作，份内的一定要到位。不是我们的事，有些事早晚公安都是要管的。要提前介入的，如群体性事件，我们都当命案搞。非正常死亡案件，我们派出所提前介入，在群众那里也有威信。老百姓对政府都不满意，还对你公安机关满意 不能太高调，控制住就行了。”
其三，纠纷处置成为派出所日常工作的主体。一位所长的陈述具有代表性：“过去，老百姓比较愚昧，现在比较聪明。一些纠纷，我们是全部上，十几个人。一个人说不赢、打不赢。要有一定数量的警察，穿着警服，到现场就是震慑力。我们的民风很差。每月必死人，死人必闹事。有个群体性纠纷，一个月就花了我八天时间，全所待命。交通事故、盖房死人、跳河死的，这些以前都不是事儿，现在都是事，要搞钱。几十人围着政府，不去不行”；“警务机制改革这一块，我们农村派出所，比较远。我们所里编制是二十五个警力，其中十个协警。现在是十三个警察，一名职工，五个协警。以前有十八名警察，调走了五个。平均年龄四十岁左右。……辖区十万人。每天至少三到五起打架的。派出所不调解，老百姓肯定告状。我跟弟兄们讲，一个是群体性纠纷，一个是伤害案件，处理不好容易上访。材料问好了么 能不能拘留 拘留了，一般不会出现上访。没搞定的，全所上。利用各种关系做工作。起码不会告我们的状”；“定指标是抓手，但仅仅是抓手，不然上面看不到你做什么。人头（指打击人数），搞再多，纠纷处理不好，出了事，兜不住。打击处理就是GDP，这个思路不行了”；“不能出问题，如石首事件那样。这个压力很大。摆平了，不考核，摆不平，就是大问题。那一年的事儿，把我也吓死了。轮胎爆炸死人，要赔二十万。搞了一天。告我不作为，说我不为人民服务。我发脾气，对方软下来。后来来了个律师。谈下来赔三万，只给两万八，我说算了算了，两千块我来出。这种事，比其他更揪心。我们公安机关，在风口浪尖上，对老百姓，我们不要锦上添花，要雪中送炭，老百姓会记住你一辈子”。
- 应对“队伍不好带”的压力
“队伍难带”是派出所干部日常工作最棘手的问题，一些派出所干部对此深有体会：“运行机制都没问题。就是怕队伍出问题”；“我不怕杀人案，不怕上访，这些难不倒警察。只要我们下劲搞，都好办，就怕警察捣蛋。一个小纠纷，警察捣蛋，都难办”；“队伍难带的问题，警察积极性的问题，我觉得，有个警察的职业化问题，首先是职业精神的认同。选择了这个职业，注定奉献多。派出所的警察，权力最大，他有时比一个分局的副局长还牛逼。吃拿卡要。办案子，还没办，就想着搞多少。有的人不适合当警察，甚至不是一个正常的社会成员。比如有的警校的学生，穿上警服，都很自豪，慢慢变质了，不像警察”。
如何应对“队伍难带”问题，派出所干部们的对策大体一致，如强调以身作则、率先垂范这类传统“官箴”理念的力量、强调科学的考核制度的作用、强调职业精神的意义。“对基层民警，调子高了不行，他不听你的。领导自己怎样，很重要。领导稀烂，队伍稀烂。好班子带出好队伍。骂人的管理方式不行了。上面的好管我们，我们管下面的，难”；“人员参差不齐，业务能力差的，也没办法。其他民警有意见，不公平啊。怎么办 搭配使用，好的差的搭配”；“基层领导，不能把自己当干部、当领导。基层民警不吃你这套”；“目前队伍现状，良方还没有。关键是服众。自己带头。江湖义气还是要有一点，以身作则。领导带班，在所里睡觉，大家在一个战壕里。领导能亲自打扫卫生，其他人没什么说的吧 潜移默化。但这个对有些同志也没有作用。干警认为压力太大。越干事，出错越多。责任倒查。我们又没有给予更多的关爱。出工不出力，很正常”；“要讲价值取向。民警要自我实现，在为人民服务中实现价值。都当官，不可能的。阿Q精神不可取，但这个方法可取，成功处理纠纷和群体性事件，有成就感”。从访谈来看，一些干部把“排名”考核激励法当成带队伍的基本方法，而另一些干部认为这个方法弊大于利。在当代中国科层制运作过程中，“排名”是一个调动工作积极性的立竿见影而且成本低的手段，同时也存在很多弊端，如促动下级以造假来应对、减少有竞争关系的同侪之间的合作、诱发同级单位或个体之间的相互拆台行为。
X市警务机制改革的核心，在市局、分局领导层面看，关注点显得更加“高端”，话语上更多地与地方社会经济发展大局、“品牌警务”、“特色警务”相关联；在派出所干部看来，就是要解决“基层怎么干”、“队伍怎么带”的问题。警务机制改革作为组织革新行动，鲜活、具体地显现出回应外部环境变迁与内部运作不畅的双重压力的功能特征。
此次调研后不久，X市的警务机制改革中的一部分内容被其他市的公安机关模仿、借鉴、复制，如做强做实派出所的“三队一室”、“三不一专”模式。作者访谈了这些“后进市”的派出所普通民警。在一些基层普通民警看来，警务机制改革首先是“大调岗”。一些重要岗位的现任领导被“一锹撮”，全部离岗后再调整。一些干部被“凉”着了，一些民警被提拔，很多民警在“活动”，还有的民警“不想动”。一些民警对扭转极少数民警“不做事”局面的前景并不乐观，分析了深层成因：“真不知道他们的想法，也不知是领导的问题还是那些人的个性……改革的春风吹不过人情的网络。关系的网络太复杂，哪个领导会在两到三年的工作中得罪人 三年内，快马仍然被加鞭，并且错误并行，卷宗整改不断，而那些人却只有一个问题：懒。”改革带来岗位的变动，岗位的变动带来上司、工作搭档的变动，由此影响到普通民警的日常工作，这是普通民警对警务机制改革的第一反应。一些民警对社区民警岗位仍然“不感兴趣”，情愿往办案的岗位上走——办案常常附带更多的效益，如立功受奖的机会、寻租的机会。对我有哪些影响 我将怎么应对 这是普通民警看待警务机制改革的通常思路。
辖区内的群众是警务机制改革的外部效果的承担者与评判者。一项警务机制改革在某地进行得如火如荼，其间发生一起事件，在网络媒体产生极大负面影响，继而社会公众与上级领导因此质疑该项改革的有效性，甚至取消已经初步确定推广该项改革模式的计划，这是曾经发生的改革实践。这也表明发起一项警务机制改革必须面对风险考验。X市的警务机制改革亦面临了这类“突发事件”的考验，如作者调研期间，有媒体曝光该地发生协警索贿、协警作为纠纷当事人与正式民警发生冲突的事件，对改局形成极大的舆论压力，质疑该局花费极大成本推行的配置协警队伍的改革举措。既然改革有种种“好处”，为什么还是发生了这类事件 这是上自领导下至老百姓甚至民警自身均易运用的思维推论模式。可见，对警务机制改革的属性、功能需作出符合社会科学的严谨性的认识和解释，否则会认为增添改革的阻力和难度。
四、警务机制改革的组织内部治理功能：以司法体制改革为参照
在中国现有法律体系中，公安机关的职能范围，既包括行政管理与执法权，也包括以刑事侦查职能为内容的司法权。一项警务机制改革的目标是多元的，但其中的“公因数”是公安机关基层组织的内部治理。行使社会基层治理职能的国家机关，自身也存在着“基层治理”的现实需求，这是当下讲求“社会治理”的中国国家权力运作过程中存在的一个吊诡局面。
对警务机制改革的属性与功能的认识，可以以中国司法体制改革的进程为参照系。基于警察权与司法权的关系，警务机制改革与司法体制改革大体沿着各自的轨道运行着，但司法体制改革的实质性进展必然影响到与侦查权运作相关的警务机制。司法体制改革体现出中央主导、自上而下推行的特点，一些改革试点区域的确定，也由中央决策定夺。与司法部门相异，基于地方“发扬基层首创精神”的政法传统，警务机制改革在中央主管部门的默许下自主实施，有“自选动作”色彩。由此，在一段时间内，常常出现各地竞相推行警务机制改革的“百花齐放”格局。源于不同政法部门的组织法的权力配置结构差异由此显现。
司法体制改革的目标经历了一个常变交织的历史演变过程。自20世纪80年代，中国开始了以强化庭审功能、扩大审判公开、加强律师辩护、建设职业化法官和检察官队伍等为重点内容的审判方式改革和司法职业化改革。2004年，中国启动了统一规划部署和组织实施的大规模司法改革，目标是完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。2008年开始，中国启动新一轮司法改革，目标被设定为，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等四个方面提出具体改革任务。2014年6月，中央全面深化改革领导小组会议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架建议》，强调完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，等等。这轮司法改革的各项举措，集中着力于司法机关的组织维度，而且直接包括了重视解决基层民警待遇问题，恰与地方公安机关开展的警务机制改革的具体内容和功能指向相契。在政法运作的组织维度，讲求组织内部治理、关怀在组织中的职业群体及其个体的生存状况，当下的司法体制改革与警务机制改革殊途同归。
如何看待组织中的个体 这是警务机制改革与司法体制改革具体方案的共同的前提预设。权利意识的兴起是当代中国社会观念变迁史中的重要内容。在新的历史时期，诉诸“觉悟”、讲求个体无私奉献的意识形态话语的效能不可逆地式微，这一规律也适用于隶属于政法组织的个体。“警察也是人”这个出于警察之口的重复性话语，反映了“警察也是权利主体”的个体观念。从前述实地调查看，无论是警官还是警员，在根本的行动选择心态上是一致的。经济学家西蒙提出了有限理性概念及怎样面对非理性选择的问题。西蒙的合作者卡尼曼的研究结论是，人们的大部分选择行为不是根据严格的理性计算和逻辑推论，而是根据未经计算的感觉、知觉或者直觉。在个体的多样化选择倾向的作用下，职级、待遇、职业前景、成就感甚至“闲暇”等组织内部产生的利益形态影响着组织中的个体的具体行动决策，进而通过执法与司法过程影响组织外部的当事人及社会。通过这个机理，警务机制与司法体制改革的组织维度的具体措施，实际决定着政法组织外部的社会治理效果。