从“赵作海案”谈起

2010年上半年发生的“赵作海案”，是继“许霆案”、“邓玉娇案”之后，又一起引起全民关注并具有广泛影响的政法事件。“赵作海案”之所以能够引起广泛关注，就在于其被认定为故意杀人罪入狱服刑数年后，被害人赵振晌“复活”。如果不是被害人“复活”回村，赵作海的冤情永远不会得到昭雪。舆论批评直指公安机关办案过程中的刑讯逼供；舆论指向的另一个问题是案件协调做法。在办案过程中，原本公安机关和检察院存在意见分歧，但在政法委员会的协调下，才最终认定赵作海杀人事实成立。不论是刑讯逼供，还是案件协调，都不是个体行为或个别做法，而是普遍存在于中国政法体制的制度性问题。

这关涉到中国政法体制中最为根本的组织原则——民主集中制。民主集中制不仅是中国区别于西方法治体制的根本标志，也是政法体制能否进一步革新的关键所在。民主集中制是中国共产党领导建立新中国的根本工作经验。它不仅因而成为党的根本工作原则，也延伸适用于所有国家机构。所谓民主集中制，原本含义是既不同于通常意义上以分权制衡为基础的民主政治，也不同于极权政治。

它是民主的，又是集中的，就是说，民主基础上的集中，在集中指导下的民主。

综合党内文献，这一原则具体体现在以下几个方面：第一，走群众路线，反对脱离群众，破坏民主作风的倾向。

先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合……如果没有充分的民主生活，就没有真正实行民主集中制。

第二，加强党的领导，反对分散主义。

没有民主，不可能有正确的集中……各级党委是执行集中领导的机关。但是党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。

工农商学兵政党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。

第三，正确处理中央与地方关系，加强中央的集中统一领导，发挥各地方的积极性，实行分级管理。第四，强调集体利益、整体利益和长远利益。“民主集中制是社会主义制度的一个不可分割的组成部分。在社会主义制度之下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从大道理”。上述民主集中制的具体体现，也是适用于政法工作的。它既贯穿于整个政法工作当中，也型塑了新中国政法传统。本文将从群众路线与专门机关的关系、分工与协调的关系、条块关系、权利观念和大局意识的关系，来展开政法传统的讨论。

群众路线与专门机关

如何在政法工作中贯彻群众路线，是一个根本的工作方法问题。但在“赵作海案”中存在着“群众路线悖论”，因为群众可能既是促成冤案形成的重要影响力量，又是促成冤案平反的决定性影响力量。民愤程度是涉及社会稳定的重要指标，历来为各级官员所重视。毛泽东一度曾说：“人民要求杀的人则必须杀掉，以平民愤而利生产……对于罪大恶极民愤甚深非杀不足以平民愤者必须处死。”在“赵作海案”中，从新闻媒体采访报道中所能够推测的是，该起杀人案在当地曾引起轰动，赵作海被捉拿归案并最终判刑，很可能是与当地民愤，或者更准确地说，是与当局所担心的民愤引发社会不稳定直接关联的。在民愤和上级考核督办的双重压力之下，公安机关才有可能即使证据不充分，仍一再要求检察院起诉。而如今赵作海冤案能够如此迅速昭雪，却也是直接得益于民愤——网络舆论激起的民愤。民愤反映着群众的呼声和要求，当局如果不及时响应群众，就是脱离群众的表现，就会被认为是背离了群众路线、背离了民主集中制的工作原则。但以民愤、民意作为办案的主要动因甚至作为主要依据，仅仅是强调了民主的一面，而忽视了集中的作用。所谓集中，是应有专门机关以事实为依据，以法律为准绳，对包括民意在内的各种信息进行筛选、甄别。如果过于强调群众的作用，而忽视了专门机关的功能，就会产生很大的负面影响。这从新中国成立以来，政法工作贯彻群众路线，开展群众运动的经验和教训中可以充分说明。

不过，互联网时代的到来，让政法机关在贯彻群众路线时面临着新问题和新挑战。越来越多的案件经由网络披露迅速成为全国舆论的焦点，成为全国性的公共事件。这要求办案机关必须以更快的速度加以响应，甚至还会以牺牲个案公正以平息民愤。即使是对存在不公的加以纠正，但最终减损的却是整个政法机关的独立性和公信力。当舆论媒体将个案推演成为公共事件，实际上也是将更高权力直至中央被动介入办案的过程。这是因为个案一旦演变成公共事件，就会涉及社会稳定的大局。更高权力直至中央也就不得不介入办案过程，对具体办案机关施加压力。像这样具有公共事件性质的案件，已经是群众、中央和地方（或者说是上级和下级）三方力量相互作用最终影响案件的处理结果。在“赵作海案”中，如果没有舆论的力量，案件不可能这么快被平反。首先是由上级机关迅速介入处理，不仅由市政法委书记、省高院院长出面道歉，更是对当年相关承办人员进行处理：涉嫌刑讯逼供的警察被刑事拘留、主审法官被停职。更进一步，在中央政法委的协调下，迟迟难以出台的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，2010年6月由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合发布。

如果案件存在渎职或腐败行为，当然应纠正以实现个案正义。但有时冤案的发生却与渎职腐败无关，而是办案人员基于认知上的偏差所导致。然而，在信息不充分的情形下所形成的舆论，固然体现着民愤或民意，但这种舆论缺少足够的可信度。无数的事实证明，在短时间内形成的群众意见，是一种集体无意识的共谋。民意如流水，当信息足够充分以后，民意有发生大逆转的可能。因此，是否走群众路线，让群众满意，固然是判断政法工作好坏的重要标准，但民意具有十分的不确定性。因此，政法机关应当严格依据宪法和法律来贯彻群众路线，以避免侵犯公民权利；同时应注意民主基础之上有集中，不仅要广泛吸取民意，更要注意收集采信证据，审慎办案，保持应有的独立性和距离感。这样才能通过制度改进最大限度地减少冤案。

分工与协调

在“赵作海案”中，舆论指向的另一个问题是政法委员会的协调制度。原本，检察院与公安机关一直存在分歧，因此，该案始终未进入起诉程序。正是由于政法委员会协调公检法三机关，认为该案符合起诉条件，才由法院最终判决赵振海死缓。这里须注意，政法委员会之所以有权协调个案，是因为公检法三机关虽然是分工办案，但却共同服务于党的中心工作，作为党的办事机构的政法委员会处在居中超然的地位。但另一方面，政法委员会往往又是被动介入协调，只有在公检法三家自行难以协调的情况下才会发生。如果运用科斯的解释，专业化并非绝对优越于一体化。当专业化高于一体化的交易成本时，一体化就是较优选择。因此，当公检法三机关协调成本足够高时，由政法委员会介入协调有其合理性。然而，实际上，政法委员会最容易受到公安的影响，而且越来越多的地方由公安首长担任常委或政法委员会书记，这使得案件的公正性难以保证。法院和检察院更有可能配合公安机关，而很难发挥制约功能。

实际上，分工与协调（或称分散与集中、分权与集权）的关系，一直是新中国政法体制面临的基本问题，而且是一个因时因地不断变化的基本问题。特别值得注意的是，西方的分权制度强调的是制衡，而中国的分权制度强调的则是协调。这是因为西方的分权机关服务于不同的目标，例如检察机关侧重打击犯罪，而法院则注重保护基本人权；但中国的分权机关，不论公检法，都是在根本上服务于大局。所谓大局，说到底就是强调国家建设和国家利益的重要性。

尽管建国伊始，公检法三机关强调相互配合，但毕竟还是以承认各自分工职能为前提。不过随着形势的变化，公检法的分工职能越来越难以保证。首先是国家财政经济困难，包括政法机关在内的国家机构所需经费的大量节减，政法机关不得不合署办公。特别是正在建立的各级检察机关，只保留名义，不设机构，不配备干部，工作由公安机关兼办。1957年，反右斗争开始冲击政法部门，检察系统因被认为是保护坏人而遭到批判，司法部也被认为是右倾。到了1960年，中共中央再次要求合署办公，“公安部、高法、高检三机关合署办公，规定三家名义不变，对内由公安部党组统一领导，高检留20~30人，高法留50人左右。”各地纷纷出现了“一长代三长”、“一员代三员”、“下去一把抓，回来再分家”现象，而在有的地方检察机关甚至被撤销。而到了文革初期， 毛泽东确立了无产阶级专政下继续革命的思想，公检法三机关成为继续革命的障碍，因此被彻底砸烂，随后被军管。

文革结束后的1979年《刑事诉讼法》和1982年《宪法》，虽然再次肯定了公检法三机关的职能，但仍是重配合而轻制约。所谓重配合，是因为三机关在改革开放新时期共同的根本任务都是维护社会稳定。而历次“严打”所强调的从重从快，特别是从快是对速度的强调，必然是重配合而轻制约。当然，如果出现了相互制约的情形，有可能使案件限入僵局，甚至也有可能出现相互扯皮的案件。此时，相对超然的政法委员会就会被动介入协调，通过集体合议制来推进案件办理进度。但是，现在越来越多的地方政法委员会书记由公安厅局长兼任，这使得政法委员会协调案件的超然性难以保障，严重弱化了检察院对公安机关的制约功能。最终的结果也许是短期内社会治安有所好转，但却是以更多的冤案为代价。

不论是公检法三机关分工，还是政法委协调，在政法活动的运转过程中，作为刑事诉讼重要一方的律师往往被排除在外。仍以《宪法》第135条为例，该条仅规定公检法在办理刑事案件中的职能和相互关系，但却没有规定作为刑事诉讼活动重要一方，即犯罪嫌疑人的律师的地位。也正是由于《宪法》第135条以及相关法律、规定实际上限制了律师全面介入刑事诉讼活动，其所导致的意外后果竟然是增加了律师寻租的机会。律师寻租是在1990年代市场化改革以后才逐渐出现的。尽管各地公检法三机关协作办案，在很大程度上能够排除地方律师的介入。但是对于犯罪嫌疑人而言，如果能够请更高层级的律师甚至请北京的律师，就很有可能在一定程度上扭转其不利地位。所谓更高层级的律师，必须是能够影响更高层级政法机关，这样，案子或者在二审、再审改判，或者可以直接由上级政法机关往下施压。之所以如此，是因为律师已经与政法专业人员有着广泛的私密联系，甚至有利益交换。例如，存在亲属关系、同学关系或经由政法工作跳槽转做律师的现象。可以说，改革开放以来，法学教育所型塑的法律职业共同体，最终也形成了法律职业利益共同体。以市场化导向所进行的法律职业商业主义，由于在政治体制改革上没有跟进，导致转型过程中出现大量的寻租行为。

条块关系

在“赵作海案”中，还有一个被忽视的细节是，政法委员会对该案一共协调了两次。第一次因为公安机关和检察院各不相让而搁置；第二次之所以能够协调定案，实际上与当时中央要求各地清理超期羁押案件的大背景相关。因此，来自中央和上级的压力也深刻影响着政法体制运转过程。

从条条关系来看，法院上下级是监督关系，检察院上下级是领导关系。法院和检察院都是向人大负责，但检察院同时还要向上级检察院负责。但是包括公安在内的政法机关，除了接受业务部门的指导、监督或领导，向人大负责并接受人大监督以外，还要通过党组接受同级党委的领导，特别是党中央的领导。公检法机关接受同级党委的领导是块块关系。地方党委又服从于党中央，是条条关系，因此在条块关系上相互交织，同时还交织着中央与地方关系。

条块关系中尤为强调党的领导，特别是党中央的领导。但这里须注意两点：第一，党委政法委员会的协调与党委领导还不是一回事。政法委员会只是党的办事机构，同样要接受党的领导。政法委员会的最初设立，是隶属于中央人民政府政务院的作为指导各个政法部门工作的机构。政法委协调案件制度与过去的党委审批案件制度有很大不同。政法委协调案件仍以确认公检法三机关的基本职能为前提，而党委审批案件制度则是取代了公检法特别是法院的审判权。不过，在有些情况下，政法工作可以直接向党委请示报告，而不必经由政法委员会。第二，应区分党委审批制度与向党委请示报告制度。建国以来，党委审批制度往往是与政治运动结合在一起，因此曾经长期存在。直至1979年中央正式宣布废除党委审批制度之时，死刑案件仍是由中共中央批准的。但党委审批制度最大的弊端是将政治标准凌驾于法律标准之上，因此，造成很多冤假错案。向党委请示报告制度基本不涉及个案的决定权，而是确保党对全局的把握，从而较为准确地做出工作部署。一个不容忽视和否定的事实是，直至今天，政法工作中所有的重大战略部署，例如法治入宪，都是经过中共中央政治局讨论决定的。因此，向党委请示报告制度，就目前来看，是确保党委领导特别是党中央领导政法工作的基本途径。

权利观念与大局意识

常常听到的是，政法机关要为中心工作服务，为大局服务。那么什么是大局 邓小平曾强调：“在社会主义制度之下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从大道理。”这也就不难理解，中国的大局就是强调国家的集体利益、整体利益和长远利益。具体来说，目前的大局就是维护安定团结的政治局面，实现国家的长治久安。包括政法机关在内的所有党政机关都应该服务和服从于这个大局。

由于大局意识强调的是国家利益、集体利益高于个人利益，这与个体权利观念存在着紧张关系。特别是在建国初期，往往是以牺牲个体权利来成全特定时期的国家利益。例如，为了巩固国家政权而发动的镇压反革命运动，采取溯及既往的原则，也不区分未遂和既遂。而政治运动中成立的人民法庭，实际上是绕开了法院，并且剥夺了那些被排除在人民之外的公民的上诉权。不过这一紧张关系，在1978年底党的十一届三中全会决定，全党工作着重点从阶级斗争转移到社会主义现代化建设上以后得到缓解。2004年修宪，将“公民的合法的私有财产不受侵犯”和“国家尊重和保障人权”条款写入宪法，更彰显出公民在国家中的重要性。

这一变化也使得大局意识的贯彻较之过去要更为困难。如果说过去讲大局是以牺牲个人权利为代价，但现在在强调人权的背景下，这显然是一种政治不正确。2004年修宪，第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这在很大程度上表明，以大局来牺牲个人权利要给予补偿。但在实践过程中，往往会出现两种情况：第一，地方政府往往为了政绩或官商勾结，牺牲个人利益且没有给予合理补偿，这自然引起群众不满以致群体性事件。第二，地方政府与相关群众难以达成合理定价，其中不乏群众漫天要价的情形，一旦地方政府强制执行，这也会引发群众的抗争。同时，中国正处在转型过程之中，利益分配不均进一步加剧贫富两极分化，这更使得维稳成为中央工作的重中之重。中央又会给地方施压，要求地方妥善处理。但地方维稳问题丛生，例如有时会以牺牲个人权利为代价，短期内形成稳定格局，但长期则引发新的不稳定因素，例如，上访增多。这也就使得政法机关面临着维稳与维权的困境。

政法传统再讨论

大致来看，30年来法治建设，往往集中于与市场经济密切相关的部分，而较少涉及政治体制改革层面。进而带来的重大问题就是，市场导向的新型法治如何与既有的政法体制相互协调 在现有局面下，如何实现政法传统的自我变革，建设社会主义法治国家，必须从检视民主集中制原则入手，特别是要细致检讨执政党与法治、政法与宪法这两大基本问题。

目前的现状是，尽管法院依法独立行使审判权已经成为一项宪法原则，党中央也十分强调保持法院应有的独立性，反对非法干预案件，但在很多情况下，一个法院实际上很难独立驾驭重大、疑难或轰动案件。这是因为这几类案件涉及的权力和利益关系复杂，一个法院并没有足够的能力进行协调。唯有党是中国的领导力量，具有强大的协调统筹能力，因此，包括群众在内的各方力量，最终会寻求地方党委乃至中央出面加以解决。不论是发动舆论，还是民众上访，其实行动的背后都是希望党委特别是中央，而不是法院或主要不是法院来解决根本的问题。这样一种法律案件的泛政治化解决模式，短期内并不能得到根本改善。因此，建设中国特色社会主义法治国家，仍要在党的领导下循序渐进进行。邓小平讲：“我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。”改善党的领导，要实现党政分开，党法分开。但是，如何做到既坚持党的领导、以党领政，同时又要防止党政不分、党法不分、以党代政、以党代法，可能十分困难。就当前的发展形势来看，党的十七届四中全会通过《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，并且提出“完善党内民主决策机制，维护党的集中统一”。如果能以党内民主带动人民民主，这也将加快建设社会主义法治国家进程。

中国宪法规定的国家体制与现有的政法体制虽然具有本质上的一致性，但政法体制中长期存在的请示制度背后所反映的上下级关系，与宪法规定是否存在着冲突，可能还值得进一步讨论。政法体制尤为强调统一领导，下级服从上级。党内成立政法委员会制度以后，各政法机关须就重大事项向政法委员会请示报告。不仅法院上下级之间存在请示，同时法院向党委及其政法委员会亦有请示。值得注意的是，中央也提出“司法机关党组提请党委讨论研究的重大、疑难案件，党委可以依照法律和政策充分发表意见。司法机关应该认真听取和严肃对待党委的意见。但是，这种党内讨论，绝不意味着党委可以代替司法机关的职能，直接审批案件。对案件的具体处理，必须分别由人民检察院和人民法院依法做出决定。对于司法机关依法做出的裁判、决定，任何党政军领导机关和领导干部都无权改变”。但是，司法机关党组往往是尊重和执行党委意见的多，反对的少。不难发现，请示制度与法院独立审判权有着内在的紧张关系。也就是说，至少在这一点上，政法体制和宪法体制是存在着潜在冲突的。

根本的问题就是权力过分集中。邓小平曾批评：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地，不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅，拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导……过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题……”因此，在政法体制中，重新反思民主集中制的工作方法，进一步厘清党委与各政法机关的权限以及政法机关上下级关系是改革的重点。但是，改革不能以明显违宪为代价，不存在“良性违宪”的问题，而应通过解释宪法，从而保持宪法秩序的稳定。